Inhaltsverzeichnis

I. Ausgangslage

1. Die geltende Verfassung und ihre Mängel

Die geltende Schaffhauser Kantonsverfassung stammt aus dem Jahr 1876.^[1] Es ist also über 120 Jahre her, seit das rechtliche Fundament des Kantons zum letzten Mal umfassend und grundsätzlich überprüft worden ist. In dem Zeitraum von 1876 bis heute haben sich die gesellschaftspolitischen, wirtschaft­lichen und sozialen Bedingungen stark verändert, so dass das Schaffhauser Grundgesetz in vielen Bereichen nicht mehr zu genügen vermag. Die Ver­fassung wurde in rund 50 Teilrevisionen an aktuelle Bedürfnisse und neue Entwicklungen angepasst. Sie ist dadurch zu einem unsystematischen Flickwerk geworden. Ihre Sprache ist zum Teil veraltet, der Inhalt teilweise überholt oder gegenstandslos geworden^[2]. Einzelne Bereiche wie das Gemeinde­wesen oder die Gerichtsorganisation wurden 1876 entsprechend ihrer Bedeutung sehr ausführlich geregelt. In der Zwischenzeit sind sie auf Gesetzesstufe genügend normiert, so dass die hohe Regelungsdichte auf Verfassungsstufe allfällige Gesetzesrevisionen erschwert. Umgekehrt sind wichtige Bereiche der Staatstätigkeit heute in der Kantonsverfassung nicht verankert.

2. Einleitung der Totalrevision

Am 6. April 1997 haben sich die Stimmberechtigten des Kantons Schaffhausen mit grossem Mehr dafür ausgesprochen, die Kantonsverfassung einer Totalrevision zu unterziehen. Gleichzeitig wurde eine Änderung des Ver­fahrens zur Gesamtrevision der Verfassung (Art. 108 KV) gutgeheissen: Neu können zu einzelnen Fragen der Verfassungsrevision verbindliche Volksbefragungen durchgeführt werden. Den Stimmberechtigten können zu einzelnen Bestimmungen Varianten vorgelegt werden, über die vorgängig oder gleichzeitig mit der Hauptvorlage abgestimmt wird. Das Verfahren der Totalrevision wird eingestellt, wenn ein erster und zweiter Entwurf einer total revidierten Verfassung abgelehnt werden.

Der Kanton Schaffhausen reiht sich mit der Totalrevision der Kantons­verfassung in eine lange Reihe kantonaler Verfassungserneuerungen ein. Seit 1965 haben sich 14 Kantone ^[3] neue Verfassungen gegeben. Neben Schaffhausen sind zur Zeit fünf weitere Kantone daran, ihre Verfassungen total zu revidieren.^[4] In diesem Zusammenhang wird auch von einer «Verfassungswerkstatt Schweiz»^[5] gesprochen. Die Totalrevision der Kantonsverfassung beruht – wie in den anderen Kantonen auch – nicht auf einer «Grundwelle» der Verfassungserneuerung. Übereinstimmend wurden in den Kantonen, die ihre Verfassung gegenwärtig einer Totalrevision unterziehen, folgende Gründe für eine «Generalüberholung» des Grundgesetzes genannt: Veraltete Sprache der Verfassungsbestimmungen, fehlende Systematik auf Grund vieler Teilrevisionen, gegenstandslos gewordene Normen und veraltete Bestimmungen innerhalb des Normenkomplexes, bestehende Lücken und unvollständige Normenkataloge. Die beiden letzteren Revisionsgründe zeigen, dass es regelmässig auch um inhaltliche Neuschöpfungen und nicht um eine blosse Nachführung des geltenden Verfassungsrechtes geht. Für den Kanton Schaffhausen gilt dies insbesondere für den unvollständigen Grundrechtskatalog und die Staatsaufgaben, die in der geltenden Verfassung nur sehr rudimentär verankert sind. Aber auch in allen anderen Bereichen des Verfassungsrechts sind einzelne Neuerungen nötig und sinnvoll. Dabei gilt es freilich immer im Auge zu behalten, dass die Revisionsarbeiten in einer politisch stabilen Zeit vonstatten gehen und die neue Verfassung neben Neuerungen auch Bewährtes enthalten, das Verfassungsrecht also auch Identifikations- und Traditionsanschlüsse ^[6] gestatten soll.^[7]

3. Projektorganisation und Arbeitsschritte

Die Stimmberechtigten beauftragten den Grossen Rat mit den Revisions­arbeiten. Dieser setzte eine 15-köpfige Spezialkommission zur Erarbeitung eines Verfassungsentwurfs ein. Nach dem Vorbild des Kantons Appenzell Ausserrhoden^[8] ergänzte sich die Spezialkommission mit 30 ausserparlamentarischen Mitgliedern, welche mittels Zeitungsinseraten gesucht und vom Gros­sen Rat gewählt wurden. Diese 45-köpfige Verfassungskommission hatte bloss konsultative Funktion – sowohl der Vernehmlassungsentwurf als auch der überarbeitete Verfassungsentwurf wurden formell von der Spezialkommission verabschiedet. Dieses ungewöhnliche Vorgehen bewährte sich; es gewähr­leistete eine gute Verankerung des Revisionsvorhabens in der Bevölkerung und ermöglichte eine offene und zukunftsgerichtete (Grundsatz-)Diskussion, welche sich nicht schon von Beginn weg vom Gedanken an die politische Umsetzbarkeit der Ideen leiten lassen musste.^[9]

In der Frage der Einbindung der Regierung in die Revisionsarbeiten entschied sich die Spezialkommission dafür, dass der Regierungsrat eine Art Auslegeordnung zu Grundsatzfragen und Reformbedarf und entsprechende Lösungsvorschläge ausarbeiten sollte. Auf diese Vorschläge konnte sich die Verfassungskommission zwar abstützen, aber sie nahm sich von Anfang an die Freiheit, auch erheblich davon abweichen zu können.^[10] Der Regierungsrat legte in der Folge ein Grundlagenpapier zur Totalrevision der Kantonsverfassung vor, welches neben grundsätzlichen Überlegungen zur Verfassungsrevision auf einzelne Themenbereiche der Verfassung eingeht und im Anhang konkrete Lösungsvorschläge, also einen eigentlichen Verfassungsentwurf, enthält.^[11]

Ein erster, von der Verfassungskommission erarbeiteter Entwurf ging von Januar bis April 1999 in ein breit angelegtes Vernehmlassungsverfahren. Nach einer Anpassung an die Vernehmlassungsergebnisse durch die Verfassungskommission verabschiedete die Spezialkommission des Grossen Rates am 17. Januar 2000 den zweiten, überarbeiteten Verfassungsentwurf (KE-KV) zu­handen des Parlamentes. Der Grosse Rat unterzog die Vorlage vom 8. Mai bis 29. Juni 2000 einer ersten Lesung; die zweite Lesung fand am 13. und 14. No­vember 2000 statt.

Am 4. März 2001 lehnten die Stimmberechtigten die neue Verfassung mit 16'505 Nein zu 12'995 Ja ab. Ebenso wurde eine separat zur Abstimmung gebrachte Variante abgelehnt, die es den Gemeinden erlaubt hätte, niedergelas­senen Ausländerinnen und Ausländern das kommunale Stimm- und aktive Wahlrecht einzuräumen. Ausschlaggebend für die Ablehnung der ersten Vorlage dürfte in erster Linie die Umgestaltung der Volksrechte gewesen sein. Die Gegnerschaft der Vorlage – wozu neben der Ökoliberalen Bewegung und dem Grünen Bündnis auch die «Schaffhauser Nachrichten», der «Schaffhauser Bock» sowie einzelne prominente Bürger zählten – wandte sich gegen den Übergang vom obligatorischen zum fakultativen Gesetzesreferendum, die Erhöhung der Finanzkompetenzen des Grossen Rates und die Erhöhung der Unterschriftenzahl beim Abberufungsrecht (vgl. Ziff. II.3). Dazu kam, dass viele Sozialdemokraten die neue Verfassung nur halbherzig unterstützten, weil die Sozialziele auf einen blossen Hinweis auf die entsprechenden Ziele der Bundesverfassung zurückgestutzt worden waren (vgl. Ziff. II.2b).

Der Grosse Rat hat inzwischen am 7. Mai 2001 eine Motion von Kantonsrat Gerold Meier, welche eine Aufhebung von Art. 108 Abs. 7 KV anstrebte, mit grossem Mehr abgelehnt und eine neue 15-köpfige Spezialkommission mit der Ausarbeitung einer neuen Vorlage beauftragt.^[12]

II. Geltendes Verfassungsrecht und Revisionsvorschläge

Dieser Abschnitt soll einen Überblick über das geltende Verfassungsrecht geben. Die einzelnen Kapitel gehen auf die vorgeschlagenen Neuerungen im Rahmen der laufenden Verfassungsrevision ein. Die Darstellung bezieht sich dabei auf die Vorlage vom 14. November 2000 für eine neue Kantonsverfassung (E-KV), die am 4. März 2001 in der Volksabstimmung abgelehnt worden ist. Da diese Vorlage neben den erwähnten umstrittenen Punkten weitgehend unbestritten blieb, ist anzunehmen, dass sich ein zweiter Entwurf über weite Strecken an den abgelehnten ersten Entwurf anlehnen wird.

Ziel der Revisionsarbeiten war und ist die Schaffung einer zukunftsfähigen neuen Verfassung. In der Frage der Einordnung der neuen Verfassung in das Gefüge des übergeordneten Rechts einigte sich die Verfassungskommission auf eine so genannte «erweiterte Kernverfassung». Was schon von Bundesrechts wegen Geltung hat, sollte in der Kantonsverfassung nicht oder nur kurz aufgeführt werden. Die wesentlichen Wertentscheidungen sollten ihre Grundlage aber in der Verfassung finden, damit die Verfassung ihre Steuerungsfunktion wieder wahrnehmen kann. Auch konkrete Reformanliegen sollten ihren Niederschlag in der neuen Verfassung finden. Überprüft und angepasst werden sollten insbesondere Staatsstrukturen und Staatsorganisation. Die in diesem Zusammenhang vorgesehene Reform der Volksrechte ist nun allerdings – jedenfalls von der ursprünglichen Zielsetzung her – gescheitert. Da­neben bildeten aber auch die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden und die Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden, die Stärkung der Zusammenarbeit des Kantons und der Gemeinden untereinander, mit den anderen Kantonen, dem Bund und – für den Grenzkanton Schaffhausen besonders wichtig – mit dem benachbarten Ausland ein wichtiges Thema.

1. Präambel und allgemeine Grundsätze

Während die geltende Verfassung mit einem schlichten Ingress beginnt, hat der Grosse Rat der neuen Verfassung eine kurze Präambel vorangestellt.^[13] Der Verfassungsentwurf definiert in einem einleitenden Abschnitt die Stellung des Kantons in der Eidgenossenschaft (Art. 1 E-KV) und seine Beziehungen zum Bund, zu den anderen Kantonen und zum Ausland (Art. 3). Der Abschnitt umfasst sodann Bestimmungen zum Bürgerrecht und zu den Bürgerpflichten, und er hält die Grundsätze des staatlichen Handelns fest (demokratische Grundordnung, Legalitätsprinzip, Willkürverbot, Prinzip von Treu und Glauben, Gewaltenteilung). Als verfassungsrechtliche Neuheit wird in Artikel 9 das Nachhaltigkeitsprinzip verankert: Staatliches Handeln hat sich auf eine öko­logische, wirtschaftliche und soziale Entwicklung auszurichten, welche die Bedürfnisse heutiger wie auch zukünftiger Generationen berücksichtigt. Die Schaffhauser Verfassung folgt hier der neuen Bundesverfassung, welche den Bund im Zweckartikel auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung verpflichtet (Art. 2 Abs. 2 BV).

2. Grundrechte und Sozialziele

a) Geltendes Verfassungsrecht

Die Grundrechte sind in der geltenden Verfassung nur lückenhaft geregelt. Der zweite Abschnitt garantiert unter dem Titel «persönliche Rechte» in den Artikeln 7–21 die Freiheitsrechte (Rechtsgleichheit, persönliche Freiheit, Verfahrensgarantien und Rechte bei Freiheitsentzug, Meinungsäusserungsfreiheit, Glaubens- und Gewissensfreiheit, Kultusfreiheit, Vereins- und Versammlungsfreiheit, Petitionsrecht, Ehefreiheit, Niederlassungsfreiheit, Kunst-, Wissenschafts-, Handels- und Gewerbefreiheit, Eigentumsgarantie, Unverletzlichkeit der Wohnung, Ablösbarkeit beschwerter Liegenschaften). Es handelt sich um Rechte, die zur Zeit des Erlasses der Kantonsverfassung im Jahr 1876 von besonderer Bedeutung waren. So wird insbesondere das Verhältnis zwischen Kirche und Staat ausführlich geregelt (Art. 10 und Art. 11 KV, Vorschriften über die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit). Andererseits gab es damals noch keine bundesrechtliche Regelung des Zivilrechts, so dass verschiedene Bestimmungen wie etwa die Eheschliessung (Art. 15) oder die Handlungsfähigkeit (Art. 14) in die Kantonsverfassung aufgenommen wurden.^[14]

b) Anlehnung an die neue Bundesverfassung

Der Kanton Schaffhausen ist neben St. Gallen der erste Kanton, der bei der Totalrevision seiner Verfassung die neue Bundesverfassung berücksichtigen kann. Im Rahmen der Reform der Bundesverfassung sind die ungeschriebenen Grundrechte in den Verfassungstext aufgenommen worden, so dass die neue BV vom 18. April 1999 einen umfangreichen Grundrechtskatalog^[15] enthält. Zusammen mit den Grundrechtsgarantien aus der EMRK und dem UNO-Pakt II ist ein nach gegenwärtigem Stand weitgehend vollständiger Grundrechtsschutz auf Bundesebene gewährleistet. Kantonale Grundrechtsgarantien haben daher nur noch eine selbständige Bedeutung, wenn sie über die bundesrechtlichen Mindestgarantien hinausgehen. Die neue Kantonsverfassung könn­te somit auf einen Grundrechtskatalog verzichten oder sich im Bereich der Grundrechte mit einen generellen Verweis auf die BV begnügen. Der Kanton Schaffhausen hat einen anderen Weg gewählt. Der Entwurf für eine neue Verfassung beschränkt sich auf eine kurze Aufzählung der vom Bund garantierten Freiheitsrechte (Art. 12 E-KV), statuiert aber auch eigenständige, kantonale Grundrechte:

–      Während das Institut der Ehe auf traditionelle Paare (Frau und Mann) ausgerichtet ist, wird in Art. 12 Abs. 1 lit. c E-KV explizit auch das Recht auf eine andere Form des Zusammenlebens garantiert. Damit geht der Kanton über die Garantien der Bundesverfassung und der EMRK hinaus. Der Schutz eheähnlicher Gemeinschaften wird angesichts der zunehmenden Be­deutung neuer Formen des Zusammenlebens wie auch auf dem Hintergrund der persönlichen Freiheit als notwendig erachtet. Die Bestimmung hat keine Wirkung auf das zivilrechtliche Verhältnis von unverheirateten Paaren. Dafür ist nach Art. 122 Abs. 1 BV ausschliesslich der Bundesgesetzgeber zuständig. Denkbar und notwendig wird aber z. B. eine Neudefinition des Begriffes der Angehörigen im Zivil- oder Strafprozess oder für die stellvertretende Wahrnehmung von Persönlichkeitsrechten bei Urteilsunfähigkeit oder nach dem Tod.^[16]

–      Art. 17 Abs. 2 E-KV garantiert jeder in eine strafrechtliche Untersuchung gezogenen Person das Recht, die Feststellung der Schuld oder Nichtschuld verlangen zu können, wenn sie sich mit der einfachen Einstellung der Untersuchung nicht begnügen will. Dieses Grundrecht wird bereits in der geltenden Verfassung in Art. 8 Abs. 4 gewährleistet und hat in Art. 61 Abs. 2 der Strafprozessordnung^[17] Eingang gefunden. Die Bestimmung wird bei­behalten, da sie angesichts der einschneidenden Folgen und der stigmatisierenden Wirkungen, die ein Strafverfahren für eine angeschuldigte Person und deren Angehörige haben kann, auch heute noch ihre Berechtigung hat.^[18]

–      Das Petitionsrecht verleiht einen Anspruch auf Antwort innert angemessener Frist (Art. 19 Abs. 2 E-KV). Damit gewährleistet der Kanton Schaffhausen – wie z. B. auch die Berner Verfassung^[19] – einen Inhalt des Pe­titionsrechts, der über das bundesrechtlich gewährleistete Minimum in Art. 33 BV hinausgeht.

Der Verfassungsentwurf verzichtet wie die neue Bundesverfassung auf eine Unterscheidung zwischen Grundrechten und Sozialrechten. Auch bei den Sozialzielen (Art. 22) orientiert er sich an der BV. Während Art. 22 KE-KV zum Teil noch andere Schwerpunkte gesetzt hatte (z. B. Integration der ausländischen Wohnbevölkerung), hat der Grosse Rat in der zweiten Lesung eine Fassung von Art. 22 verabschiedet, die nur noch generell auf die Sozialziele der Bundesverfassung verweist, ohne diese einzeln zu nennen.

Auf Grund der Justizreform im Bund – angenommen in der eidgenössischen Volksabstimmung vom 12. März 2000 – wird in der Bundesverfassung neu eine allgemeine Rechtsweggarantie (Art. 29a) verankert. Mit Art. 17 Abs. 1 E-KV wird die Rechtsweggarantie auch auf kantonaler Ebene als verfassungsmässiges Recht geschützt. Für das öffentliche Recht enthält das Verwaltungsrechtspflegegesetz^[20] in Art. 34 und Art. 51 schon eine entsprechende Garantie.^[21] Neu werden mit Art. 17 Abs. 1 E-KV Verwaltungsentscheide des Parlaments der gerichtlichen Anfechtung unterstellt, falls ein Weiterzug mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht möglich ist. Eine entsprechende Pflicht ergibt sich bereits heute aus Bundesrecht (Art. 98a OG).

3. Volksrechte

a) Geltendes Verfassungsrecht

Die Ausgestaltung der Volksrechte gehört neben der Regelung der Staatsorganisation zu den zentralen Inhalten einer Kantonsverfassung, verfügt der Kanton doch in diesen Bereichen über einen erheblichen Regelungsspielraum.

Die geltende Verfassung von 1876 gewährleistet sehr differenziert aus­gestaltete Volksrechte, die in langer Tradition entwickelt wurden.^[22] Sie stellen die Haupterrungenschaft der geltenden Verfassung dar.^[23] Gewichtiger Nachteil der ausserordentlich weit gehenden direkten Mitbestimmungsmöglichkeiten, die das geltende Verfassungsrecht den Stimmberechtigten einräumt, ist die uneinheitliche und unübersichtliche Regelung des Referendums. So gibt es heute vier unterschiedlich ausgestaltete Varianten des fakultativen Referendums mit je unterschiedlichen Quoren und Fristen (vgl. Tabelle) sowie verschiedene Formen des Verwaltungsreferendums^[24], welche stark von politischen und historischen Zufälligkeiten geprägt sind.

Fakultatives Referendum nach geltendem Verfassungsrecht

b) Verwesentlichung der Volksrechte

Angesichts dieser uneinheitlichen und unsystematischen, teils von Zu­fälligkeiten bestimmten Regelung erscheint der Revisionsbedarf bei den Volksrechten offensichtlich.^[25] Leitgedanke bei den Revisionsarbeiten zur ers­ten Abstimmungsvorlage war einerseits eine Stärkung der Volksrechte, um­gekehrt sollten unnötige Urnengänge in Zukunft vermieden werden (Ver­wesentlichung der Volksrechte^[26]). Dabei scheint das Parlament aber die grosse Sensibilität der Schaffhauser Stimmberechtigten gegenüber der Ausgestaltung der Volksrechte unterschätzt zu haben. Diese haben die Vorlage in der Abstimmung vom 4. März 2001 abgelehnt; ausschlaggebend war der Umbau der Volksrechte, der nicht gutgeheissen wurde. Der Abschnitt über die Volksrechte wird deshalb im zweiten Entwurf für eine neue Kantonsverfassung, die der Grosse Rat zur Abstimmung vorzulegen hat, überarbeitet werden müssen. Insbesondere scheint die grundsätzliche Beibehaltung des obligatorischen Gesetzesreferendums nun unumgänglich.

aa) Generelles fakultatives Gesetzesreferendum

Die Abstimmungsvorlage wollte neu das generelle fakultative Gesetzes­referendum einführen, wie dies die Mehrzahl der Kantoneund der Bund kennen (Art. 33 Abs. 1 lit. a E-KV). Die Ausgabenkompetenzen des Grossen Rates sollten erhöht werden von heute 300'000 (neue einmalige Ausgabe) bzw. 50'000 Franken (neue, wiederkehrende Ausgabe) auf 10 Mio. bzw. 1 Mio. Franken.^[27] Als Ausgleich für diese Einschränkung des obligatorischen Re­ferendums sah die neue Verfassung das Behördenrefendum vor: 20 Mitglieder des Grossen Rates sollten eine dem fakultativen Referendum unterstehende Vorlage der obligatorischen Abstimmung unterstellen können (Art. 32 lit. e
E-KV).

Der Verfassungsentwurf vereinheitlichte die Fristen und Quoren: Neu müssten für das fakultative Referendum 1'000 Unterschriften innert 90 Tagen gesammelt werden (eine Ausnahme gilt für das Budgetreferendum bei Änderung des Steuerfusses^[28]). Auf Grund der zunehmenden Bedeutung des fakultativen Referendums wurde auf eine Erhöhung der Unterschriftenzahl verzichtet.

Der Verfassungsentwurf verzichtete auf das bisherige Abstimmungsobliga­torium für gewisse Sachbeschlüsse (vgl. Ziff. 3a). Es wäre systemwidrig gewesen, diese Sachbeschlüsse dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, Gesetze hingegen der fakultativen Volksabstimmung unterliegen zu lassen. In Art. 33 Abs. 1 lit. f wurde stattdessen die Möglichkeit vorgesehen, Sach­beschlüsse des Parlaments durch Gesetz dem fakultativen Referendum zu
unterstellen (Möglichkeit zur Einführung des Verwaltungsreferendums auf Ge­setzesstufe). Dahinter stand die Überlegung, dass die Wichtigkeit eines Entscheides nicht nur davon abhängt, ob er rechtsetzenden Charakter hat. Das Referendum sollte also nicht auf Rechtssätze beschränkt werden. Einzelne Verwaltungsakte können von ebenso grosser Tragweite sein. Die geltende Verfassung sieht in Art. 42 Abs. 1 Ziff. 6 die Möglichkeit vor, dass der Grosse Rat von sich aus Schlussnahmen zur Abstimmung bringen kann. Die Ver­fassungskommission hatte im KE-KV zusätzlich vorgesehen, dass ein Fünftel der anwesenden Parlamentsmitglieder Sachbeschlüsse der fakultativen Volksabstimmung unterstellen könne. Diese «plebiszitäre» Form des Referendums wurde vom Grossen Rat in der ersten Lesung aber gestrichen.^[29]

bb) Einführung neuer Volksrechte

Zur Verwesentlichung der Volksrechte gehört neben der Straffung auch
eine Erweiterung der Volksrechte durch sinnvolle neue Instrumente ^[30]. Der Verfassungsentwurf wollte die Volksmotion (Art. 31) einführen – ein Recht, das erstmals in der Kantonsverfassung Solothurn festgeschrieben worden ist ^[31]. Die Einführung des Volksvorschlags (konstruktives Referendum) lehnte der Grosse Rat hingegen in der ersten Lesung des Verfassungsentwurfs ab. Er befürchtete, dass der Volksvorschlag zur «Rosinenpickerei» partikulärer Interessengruppen führe und die Ausarbeitung ausgewogener Gesetzesvorlagen behindere. Zudem bringe er eine unverhältnismässige Verzögerung und Erschwerung des Gesetzgebungsverfahrens mit sich. Mit der Teil- und Variantenabstimmung gemäss Art. 35 E-KV seien ausreichende Möglichkeiten zur differenzierten Meinungsäusserung über eine Vorlage gegeben.^[32]

cc) Erweiterung des Kreises der Stimmberechtigten

Eine Erweiterung des Kreises der in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten Stimmberechtigten auf die 16- bis 18-jährigen, im Kanton wohnhaften Schweizerinnen und Schweizer hat der Grosse Rat in der ersten Lesung des Verfassungsentwurfs gestrichen.^[33] Beinhaltete der Vernehmlassungs­entwurf vom 17. Dezember 1998 noch ein Stimm- und aktives Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer auf kantonaler und kommunaler Ebene, wurde in der Anpassung des Verfassungsentwurfs an die Vernehmlassungsergebnisse die Mitbestimmung in Gemeindeangelegenheiten als wichtiger eingestuft und das kantonale Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer gestrichen. Die Einführung des Ausländerstimmrechts war – wie in anderen Kantonen auch – in der Vernehmlassung sehr umstritten gewesen. Der Grosse Rat strich das Ausländerstimmrecht in der ersten Lesung deshalb ganz aus der Vorlage und legte nur noch eine Variante zur Abstimmung vor. Die Stimmberechtigten konnten sich am 4. März 2001 in einer Separatfrage dazu äussern, ob die neue Verfassung die Möglichkeit vorsehen sollte, dass die Gemeinden den niedergelassenen Ausländerinnen und Ausländern das Stimm- und aktive Wahlrecht in kommunalen Angelegenheiten einräumen könnten. Die Variante wurde mit 21'536 Nein zu 9'147 Ja deutlich abgelehnt.

dd) Traditionsanschlüsse

Die Kantonsverfassung von 1876 führte das Volksrecht zur Abberufung von Parlament und Regierung^[34] ein: 1'000 Stimmberechtigte können jederzeit die Gesamterneuerung von Parlament (Art. 44 KV) oder Regierung (Art. 69 KV) verlangen. Dieses Abberufungsrecht wurde auch in der Abstimmungsvorlage beibehalten, die benötigte Unterschriftenzahl aber auf 3'000 erhöht. Auf Grund des ersten und einzigen Abberufungsbegehrens (Abberufung des Regierungsrates) im Kanton, über das die Stimmberechtigten am 12. März 2000 abzustimmen hatten, zeigte es sich, dass die Verfahrensvorschriften
lückenhaft sind. Das Abberufungsbegehren wird den Stimmberechtigten heute direkt, d. h. ohne vorgängige parlamentarische Beratung, zur Abstimmung un­terbreitet, was zur Folge hat, dass keine Abstimmungsbotschaft ergeht und so­mit eine sachliche Auseinandersetzung mit dem Begehren in der Öffentlichkeit nicht gewährleistet ist.^[35] Der Grosse Rat hat deshalb im Verfassungsentwurf den Gesetzgeber beauftragt, das Verfahren zu regeln (Art. 26 Abs. 1 Satz 2
E-KV).^[36] Ein Begehren auf Abberufung des Regierungsrates soll künftig dem Parlament zur Beratung zugeleitet werden, bevor es zur Volksabstimmung ge­langt.^[37]

Ebenfalls beibehalten im Sinne eines Traditionsanschlusses wurde die Verankerung der Stimmpflicht in der neuen Verfassung (Art. 23 Abs. 2 E-KV). Im Gegensatz zu anderen Kantonen, die eine solche Pflicht zur Teilnahme an Abstimmungen und Wahlen abgeschafft haben, kennt der Kanton Schaffhausen diese Pflicht seit 1876^[38].

4. Kantonale Behörden und ihre Funktionen

Einer der zentralen Bereiche kantonaler Verfassungsautonomie betrifft die Organisation des Kantons und seiner Behörden. Die Bestimmungen über Zusammensetzung, Aufgaben und Organisation der kantonalen und kommunalen Behörden machen mehr als einen Drittel der geltenden Verfassung aus; dieser Bereich ist sehr umfangreich und detailliert geregelt. Neben den allgemeinen Vorschriften (Art. 26–33^bis) sind im 4. Abschnitt «Organisatorische Bestimmungen» die drei Gewalten Legislative (Art. 34–41), Exekutive (Art. 61–70) und Judikative (Art. 71–87) geregelt. In den allgemeinen Bestimmungen ist die Gewaltentrennung (Art. 26 KV) verankert.^[39]

a) Kantonsrat, Regierungsrat, Verwaltung, richterliche Gewalt

Das Parlament hat in den letzten Jahren an Macht eingebüsst. Der Regierungsrat verfügt mit der leistungsfähigen und professionellen Zentralverwaltung über Ressourcen, die dem Parlament nicht zur Verfügung stehen und die dazu geführt haben, dass das Gesetzgebungsverfahren ganz wesentlich von der Exekutive bestimmt wird. Mit der Einführung von New Public Management (NPM) in der Verwaltung^[40] hat sich das Gleichgewicht zwischen den Gewalten noch weiter zugunsten der Exekutive verschoben. Denn mit NPM und der Erfüllung öffentlicher Aufgaben über Leistungsaufträge und Globalbudgets notwendig verbunden ist eine Einschränkung der parlamentarischen Legis­lativ- und Budgetkompetenz. Die Parlamentsfunktion soll deshalb mit der neuen Verfassung gestärkt werden. Die wichtigsten Neuerungen betreffen:

–      die Befugnis des Parlaments, die Wirksamkeit staatlicher Massnahmen überprüfen zu lassen (Art. 55 Abs. 3 E-KV);

–      die Einführung des Grundsatzbeschlusses als neues parlamentarisches Instrument (Art. 58 Abs. 2 E-KV);

–      die Einführung des Auftrags an den Regierungsrat (Art. 58 Abs. 1 E-KV). Mit der total revidierten Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 20. Dezember 1999^[41] ist der Auftrag in Verwaltungsbereichen mit Globalbudget eingeführt worden (§ 73). Der Auftrag nach Art. 58 Abs. 1 E-KV geht wei­ter und umfasst den gesamten Tätigkeitsbereich des Regierungsrates. Der Kantonsrat kann somit mit dem Auftrag in den Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates eingreifen. Soweit der Regierungsrat in einem Sachbereich abschliessend zuständig ist, kommt dem Auftrag allerdings nur der Charakter einer Richtlinie zu. Der Regierungsratkann alsovom Auftrag ab­weichen, muss ein solches Vorgehen allerdings begründen.^[42]

–      Art. 54 Abs. 2 E-KV führt die Planungserklärung als formelles Instrument des Parlamentes ein. Für einzelne Pläne – z. B. den Richtplan ^[43] – sieht das Gesetz die Genehmigung durch das Parlament vor. Die übrigen Pläne kann das Parlament neu nicht nur zur Kenntnis nehmen, sondern zuhanden der Regierung dazu Stellung nehmen. Im Bund ist im Rahmen der Staats­leitungsreform vorgesehen, für alle Aufgabenbereiche das Mittel der Parla­mentarischen Resolution einzuführen^[44], was bei der Planung der Erklärung gemäss Art. 54 Abs. 2 E-KV entspricht.

Das Organisationsgesetz für den Regierungsrat und die Verwaltung ^[45] stammt aus dem Jahr 1985 und enthält fortschrittliche Lösungen, so dass der Reformbedarf im Kapitel über den Regierungsrat weniger gross ist. Stärker betont als in der geltenden Verfassung wird die Führungsrolle des Regierungsrates bei der Zielfestlegung des staatlichen Handelns (Art. 63 Abs. 1 E-KV) und bei der politischen Planung (Art. 63 Abs. 3 E-KV: «Er [der Regierungsrat] plant und koordiniert die Tätigkeiten des Kantons.»).^[46] Die Leitung und Ko­ordination der staatlichen Aktivitäten verlangt nach einer Aufgaben- und  Ressourcensteuerung. Art. 63 Abs. 2 E-KV sieht deshalb eine Planung über die vierjährige Amtsperiode und die Vorlage eines Rechenschaftsberichts nach Ablauf der Amtsperiode vor.^[47]

Die geltende Verfassung schweigt über die kantonale Verwaltung. Sie beschränkt sich darauf, die Organisation der Verwaltung an den Gesetzgeber zu delegieren (Art. 70 KV). Obwohl die Verwaltung ein Arbeitsinstrument des Regierungsrates ist, kommt ihr doch grosses Gewicht zu, was eine Regelung in den Grundzügen auf Verfassungsstufe rechtfertigt. Neu wird die Verwaltung deshalb in einem eigenen Kapitel (Art. 69 f. E-KV) behandelt.

Die geltende Justizverfassung enthält viele Detailbestimmungen, so dass es in der neuen Verfassung hauptsächlich darum ging, das Kapitel über die  richterliche Gewalt zu «entschlacken». Das Kapitel legt die Grundzüge der Justiz­organisation fest; die Einzelheiten und die Verfahren sind durch Erlasse tieferer Stufe zu regeln.

b) Verhältnis der Gewalten zueinander

aa) Unvereinbarkeiten

Bestimmungen über die Unvereinbarkeit finden sich in allgemeiner Form in Art. 28 KV: Bestimmte Verwandtschafts- und Schwägerschaftsverhältnisse dürfen nicht in derselben Behörde auftreten. Für den Regierungsrat sieht die Verfassung besondere Unvereinbarkeitsregeln vor (Art. 64 KV); weitere Unvereinbarkeiten sind im Gesetz geregelt^[48]. Die Wahl von Staatsangestellten in das kantonale Parlament lässt die Verfassung hingegen uneingeschränkt zu. Dies wird mit der neuen Verfassung geändert: Die Angestellten der kantonalen Verwaltung, die direkt dem Regierungsrat oder einem seiner Mitglieder unterstellt sind, werden von einer Mitgliedschaft im Kantonsparlament ausgeschlossen (Art. 42 Abs. 2 E-KV). Die neue Verfassung schliesst zudem eine Einsitznahme des Regierungsrates in die Eidgenössischen Räte weiterhin aus (Art. 42 Abs. 1 lit. b E-KV).

bb) Ausstand

Die geltende Verfassung enthält keine Ausstandsregelung; entsprechende Bestimmungen finden sich für die einzelnen Behörden bzw. Verfahren im Ge­setz^[49]. Neu wird der Ausstand von Behördenmitgliedern und Staatsangestellten im Grundsatz auf Verfassungsstufe geregelt (Art. 45 Abs. 1 E-KV): Wer vom zu behandelnden Geschäft und dessen Ausgang direkt und persönlich betroffen ist, muss in den Ausstand treten. Der Verfassungsentwurf verdeutlicht, dass es sich um eine unmittelbare Betroffenheit im konkreten Einzelfall handeln muss, und berücksichtigt damit einen 1997 ergangenen Bundesgerichtsentscheid zum Schaffhauser Parlamentsrecht.^[50]

Zur Verbesserung der verwaltungsinternen Rechtspflege wird in Art. 45 Abs. 2 E-KV neu festgelegt, dass die Vorinstanz nicht mehr mit der Vorbereitung der Rechtsmittelentscheide des Regierungsrates betraut werden darf, wie dies heute z. B. in Bau- und Planungssachen der Fall ist.^[51]

cc) Gesetzesdelegation und Gesetzesvorbehalt

In der geltenden Verfassung ist in Art. 33^bis lediglich die Übertragung von Ausgabenkompetenzen an Parlament und Regierung sauber geregelt. Eine Bestimmung zur Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen fehlt demgegenüber.^[52] Art. 49 E-KV schafft nun eine umfassende Regelung der Aufgaben­übertragung sowohl hinsichtlich der Rechtsetzung als auch hinsichtlich der Ausgaben- und Rechtsprechungsbefugnisse. Bei der Gesetzesdelegation wie auch bei der Delegation von Ausgabenbefugnissen gelten die Schranken, die das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung entwickelt hat: Die Delegationsnorm muss in einem referendumspflichtigen Erlass stehen, die Delegation muss sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränken und das Gesetz muss die Grundzüge und wichtigsten Fragen der delegierten Materie selber festlegen.

Neu enthält der Verfassungsentwurf Grundsatzbestimmungen zur Über­tragung von Rechtsetzungs-^[53] und Vollzugsaufgaben^[54] an Private. Art. 51 Abs. 1 betrifft die Rechtsetzung und ermöglicht eine «gesteuerte Selbstregulierung», also eine Deregulierung ohne Verzicht auf eine staatliche Grundverant­wortung. Art. 51 Abs. 1 stellt eine verfassungsrechtliche Neuheit dar; es gibt keine andere Kantonsverfassung mit einer entsprechenden Bestimmung über den Beizug Privater bei der Rechtsetzung.^[55] Da es um die Erfüllung öffent­licher Aufgaben geht, müssen minimale rechtsstaatliche und demokratische Grundsätze eingehalten werden. Bei der Übertragung von Regulierungs- und Vollzugsaufgaben des Staates an Private gelten die Vorschriften über Ver­antwortlichkeit, Aufsicht und Rechtsschutz sinngemäss (Abs. 3).

Die neue Verfassung führt den materiellen Gesetzesbegriff ein (Art. 50
E-KV). Sie folgt damit der Tendenz in anderen Kantonsverfassungen, den Begriff des Gesetzes auf Verfassungsstufe zu definieren und dabei inhaltliche Kriterien heranzuziehen.^[56] Die geltende Verfassung schweigt sich über den Gesetzesbegriff aus. Die neue Verfassung bestimmt, dass alle wichtigen Rechtssätze zwingend in der Form des Gesetzes zu erlassen sind. Welche Rechtssätze wichtig sind, umschreibt sie in einer beispielhaften Aufzählung: Dazu gehören Bestimmungen, für welche die Verfassung ausdrücklich das Gesetz vorsieht, sowie die grundlegenden Bestimmungen in denjenigen Regelungsbereichen, die in lit. a bis f aufgezählt sind (Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger; Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte; Organisation, Aufgaben und Leistungen des Kantons; Gegenstand von Abgaben, Grundzüge ihrer Bemessung und Kreis der Abgabepflichtigen).^[57] Artikel 50 beschränkt den Gesetzesbegriff auf Rechtssätze. Einige neuere Kantonsverfassungen haben den Gesetzesbegriff erweitert: Neben generell-abstrakten Normen können alle wichtigen Bestimmungen, d. h. auch wichtige Einzelakte oder grundlegende Beschlüsse, in Gesetzesform gekleidet werden.^[58] Artikel 50 wird eine Überprüfung der gesamten kantonalen Gesetzgebung nötig machen. Insbesondere wird es in Zukunft nicht mehr zulässig sein, ganze Rechtsgebiete (z. B. Anwaltswesen, Krankenanstalten usw.) nur durch Dekret zu regeln.^[59]

dd) Öffentlichkeitsprinzip

Gemäss Art. 8 des Organisationsgesetzes hat der Regierungsrat die Öffentlichkeit über seine Tätigkeit und die Arbeit der kantonalen Verwaltung zu informieren. Abs. 2 dieser Bestimmung räumt den Bürgerinnen und Bürgern sodann ein Recht auf Einsicht in die Akten der Regierungstätigkeit ein. In Art. 47 Abs. 3 E-KV wird das Öffentlichkeitsprinzip neu auf Verfassungsstufe verankert und auf alle Bereiche der staatlichen Tätigkeit ausgeweitet. Be­hörden und Ämter müssen allen Personen auf Gesuch hin Einsicht in amtliche Akten gewähren, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Inter­essen entgegenstehen. Zudem wird – den Grundsätzen einer zeitgemässen Informationspolitik entsprechend – die Pflicht zur Information der Öffentlichkeit ebenfalls auf alle Behörden des Kantons und der Gemeinden ausgedehnt. Bisher haben die Kantone Bern^[60] und Neuenburg^[61] in ihren Verfassungen das Öffentlichkeitsprinzip verankert. Weitere Kantone prüfen zur Zeit den Wechsel vom Grundsatz der Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt.^[62]

5. Öffentliche Aufgaben

a) Aufgabenkatalog und Grundsätze der Aufgabenerfüllung

Die öffentlichen Aufgaben sind in der geltenden Verfassung im vierten Abschnitt «organisatorische Bestimmungen» geregelt (Art. 46 bis 60^bis KV). Die Regelung ist sehr lückenhaft; neue Aufgaben haben nur beschränkt Eingang in die Verfassung von 1876 gefunden. Die wichtigsten Aufgabenbereiche sind überwiegend erst auf Gesetzesstufe geregelt. Im Bereich der öffentlichen Aufgaben hat die Verfassung somit ihre Steuerungs- und Orientierungsfunktion verloren.

Die neue Verfassung formuliert – trotz fehlender Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Verankerung ^[63] – einen umfassenden Aufgabenkatalog. Dieser enthält nicht nur Aufgaben, die dem Kanton zur eigenständigen Regelung zustehen (wie etwa Steuererhebung, Kultur, Sozialhilfe, Schulwesen), sondern auch solche, die zwar in der Kompetenz des Bundes liegen, wo das Bundesrecht dem Kanton aber eine gewisse Gestaltungsfreiheit lässt.^[64] Auf einen Verfassungsvorbehalt, wie ihn die Verfassungen der Kantone Aargau, Basel-Landschaft und Thurgau kennen^[65], verzichtet die neue Verfassung. Neue Aufgaben können daher im Prinzip auch auf der Stufe des Gesetzes, d. h. ohne Verfassungsänderung, an die Hand genommen werden, doch benötigt eine Än­derung in der Zielsetzung der verfassungsrechtlich umschriebenen Aufgaben in Zukunft eine Verfassungsrevision. 

Dem Aufgabenkatalog vorangestellt sind in Art. 79 E-KV Grundsätze, welche die einzelnen Aufgabennormen überlagern. Abs. 2 verankert das Subsidiaritätsprinzip.^[66] Abs. 3 schreibt vor, dass die einzelnen Aufgaben regelmässig daraufhin zu prüfen sind, ob sie notwendig und finanzierbar sind und ob ihre Erfüllung wirtschaftlich und wirksam ist. Vor der Übernahme einer neuen Aufgabe ist zudem darzulegen, wie diese finanziert wird (Art. 96 Abs. 3
E-KV).

b) Zu den einzelnen Aufgaben

Die Sorge für öffentliche Sicherheit und Ordnungist eine Aufgabe von Kanton und Gemeinden. Die geltende Kantonsverfassung enthält keine Bestimmung darüber. Grundlage für polizeiliches Handeln des Kantons bildet das Gesetz über die Organisation des Polizeiwesens vom 21. Februar 2000 ^[67], für Gemeinden ist es das Gemeindegesetz. Darüber hinaus räumt Art. 66 Abs. 2 Ziff. 15 KV dem Regierungsrat das Recht ein, in ausserordentlichen Lagen die notwendigen Massnahmen (sog. Notrecht) zu ergreifen.^[68] Der Verfassungsentwurf enthält neu eine Grundsatzbestimmung zum öffentlichen Frieden und zur öffentlichen Sicherheit (Art. 80) und weist die Kompetenz zur Einleitung ausserordentlicher Massnahmen weiterhin dem Regierungsrat zu (Art. 68
E-KV).

Die geltende Verfassung enthält weder eine Bestimmung über den Umweltschutznoch über denNatur- und Heimatschutz. Die kantonale Ausführungs­gesetzgebung zum Bundesgesetz über den Umweltschutz ist ausschliesslich auf Verordnungsebene erfolgt (vgl. SHR 814.111–814.801).^[69] Dem Umweltschutzgedanken kommt Verfassungsrang zu. Die neue Verfassung enthält deshalb neu mit Art. 81 eine detaillierte Umweltschutzbestimmung, die auch Aufgaben im Bereich des Naturschutzes und die Förderung umweltgerechter Technologien sowie das Verursacherprinzip und das Prinzip der möglichst ge­ringen Umweltbelastung^[70] verankert.

Die Raumplanung ist in der geltenden Verfassung nicht erwähnt; die kantonalen Bestimmungen zur Raum- und Bauordnung finden sich im Baugesetz vom 1. Dezember 1997^[71]. Dieses regelt die Raumplanung und das öffentliche Baurecht umfassend, lässt den Gemeinden aber einen weiten Spielraum für eigene Bauvorschriften. Der Verfassungsentwurf verpflichtet Kanton und Gemeinden in Art. 82 Abs. 1 auf die Hauptzielsetzungen der Raumplanung, wie sie die Bundesverfassung^[72] und das Bundesgesetz über die Raumplanung festlegen, sowie auf den Schutz der Landschaft^[73].

Die geltende Verfassung erwähnt weder den öffentlichen Verkehr noch das Strassenwesen. Auf Gesetzesstufe sind Bau, Benützung, Betrieb, Unterhalt und Finanzierung der Strassen^[74] sowie die Förderung des regionalen öffent­lichen Verkehrs^[75] geregelt. Angesichts der grossen Bedeutung der Mobilität in der heutigen Gesellschaft werden die Aufgaben im Bereich des Verkehrs in der Verfassung verankert. Artikel 83 E-KV zielt insbesondere auf eine Ver­besserung der Angebote im öffentlichen Verkehr bzw. eine bessere Nutzung der bestehenden Angebote.

Bestimmungen über Wasser- und Energieversorgungsowie -verbrauch und über die Abfallentsorgung fehlen in der geltenden Verfassung. Das Gesetz weist die Aufgabe der Wasserversorgung den Gemeinden zu.^[76] Im Bereich der Energie fehlt eine umfassende Gesetzgebung. Auf Gesetzesstufe finden sich einzig Vorschriften über die elektrische Energie^[77] und die Wasserkraft^[78]. Ein Energiegesetz befindet sich allerdings in Vorbereitung. Der Verfassungs­entwurf enthält in Art. 84 Aufgaben und Grundsätze zur Wasser- und Energie­versorgung (Abs. 1), zum sparsamen und wirtschaftlichen Wasser- und
Energieverbrauch (Abs. 2) sowie zur Verminderung, Wiederverwertung und fachgerechten Entsorgung von Abfall und der umweltgerechten Reinigung der Abwässer (Abs. 3).

Die Sozialhilfe ist in Art. 55 KV verankert, was die Aufteilung der Zuständigkeiten und finanziellen Lasten zwischen Kanton und Gemeinden betrifft. Dass die Sozialhilfe eine öffentliche Aufgabe darstellt, wird stillschweigend vorausgesetzt. Im Übrigen ist die Sozialhilfe in Erlassen tieferer Stufe geregelt (Sozialhilfegesetz und -verordnung^[79]). Die neue Verfassung verankert die Sozialhilfe in Art. 85. Obwohl die Arbeit einen zentralen Lebensbereich darstellt, enthält die geltende Verfassung keine Vorschriften zu diesem Bereich. Es finden sich aber verschiedene Erlasse auf Gesetzes- und Verordnungsstufe.^[80] Ebenso fehlt in der geltenden Verfassung eine Bestimmung zum Gesundheitswesen. Die kantonalen Gesetze, Dekrete und Verordnungen regeln vor allem den Betrieb der Krankenanstalten und die Berufsvoraussetzungen im Medizinalbereich sowie gewisse Kostenverteilungen; Grundsätze zum Gesundheitswesen im weitesten Sinn enthalten auch sie nicht. Angesichts der Tragweite der Veränderungen im Gesundheitswesen erscheint es wichtig, eine Grundsatzbestimmung zum Gesundheitswesen in die neue Verfassung aufzunehmen. Im Kapitel «Soziales» finden sich neu Bestimmungen zur Arbeit (Art. 86
E-KV) und zum Gesundheitswesen (Art. 87 E-KV). Hauptaufgaben von
Kanton und Gemeinden sind die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, die Unterstützung von Gesundheitsschutz und -vorsorge sowie die medizinische und pflegerische Versorgung der Bevölkerung.

Die geltende Verfassung enthält in Art. 46 (öffentlicher Unterricht als Aufgabe von Kanton und Gemeinden), in Art. 47 (Verankerung der Schulpflicht, Anspruch auf unentgeltlichen Besuch des Unterrichts an öffentlichen Schulen während der Dauer der Schulpflicht) und in Art. 48 (Aufteilung der Schul­lasten) Bestimmungen über Erziehung und Bildung. Die vollständigste Übersicht über die Einrichtungen und Aufgaben in den Bereichen Erziehung und Bildung findet sich in § 2 der Organisationsverordnung^[81]. Neu werden im Verfassungsentwurf die Bildungsziele (Art. 88) festgehalten. Die neue Verfassung trennt nicht zwischen Erziehung und Bildung und unterscheidet auch nicht zwischen Aus- und Weiterbildung, sondern verpflichtet in Art. 89 Kanton und Gemeinden in allgemeiner Weise, für ein umfassendes Bildungsangebot zu sorgen, das allen Kantonseinwohnerinnen und -einwohnern offen steht. Gros­ses Gewicht legt der Verfassungsentwurf zudem auf die Zusammenarbeit mit den anderen öffentlichen und privaten Bildungsträgern (Art. 90).

Die geltende Verfassung kennt keinen Artikel zur Kulturund zum Heimatschutz. Neu wird die Kulturförderung auf Verfassungsstufe verankert. Da der Kanton sich bisher nur sehr zurückhaltend in der Kulturförderung engagiert hat, ist der Kulturartikel in der neuen Verfassung umfangreich ausgefallen. Art. 91 E-KV legt die wesentlichen Aufgaben der Kulturförderung, -erhaltung und -vermittlung durch Kanton und Gemeinden fest. Kultur wird dabei in
einem weiten Sinn – als Beziehung des Menschen zur Gesellschaft, zur Umwelt und zur Geschichte – verstanden, so dass Art. 91 auch den Heimatschutz umfasst. Abgelehnt wurde in der ersten Lesung die Verankerung eines so
genannten «Kulturprozentes» auf Verfassungsstufe, womit ein fester Prozentsatz der jährlichen Steuereinnahmen für kulturelle Zwecke gebunden worden wäre.^[82]

In Art. 56 KV wird die Förderung der Wirtschaft als Staatsaufgabe an­erkannt. Der Kanton ist verpflichtet, die Interessen der Land- und Forstwirtschaft, des Gewerbes, der Industrie und des Handels in geeigneter Weise zu schützen und zu fördern. Die gesetzliche Regelung in diesen Bereichen findet sich im Waldgesetz^[83] und im neuen Landwirtschaftsgesetz vom 29. November 1999^[84]. Seit dem 1. März 1999 ist zudem das kantonale Wirtschaftsförderungsgesetz^[85] in Kraft. Neu wird die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für eine leistungsfähige Wirtschaft als Aufgabe der kantonalen Wirtschafts­politik festgehalten (Art. 93 E-KV). Die Regalrechte als Ausnahmen von der Wirtschaftsfreiheit sind in Art. 95 E-KV genannt, und Art. 94 ermöglicht es dem Kanton, eine Kantonalbank zu führen oder sich daran zu beteiligen.

6. Finanzordnung

Einige Grundsätze zur Finanzordnung sind in der geltenden Verfassung aufgeführt (Art. 59 und Art. 60 KV über die Steuerpflicht und die Haupt­steuern, Art. 60^bis über den Finanzausgleich), doch enthält sie keinen eigenen Abschnitt dazu – im Gegensatz zu neueren Kantonsverfassungen^[86]. Es finden sich weitere Bestimmungen, die Teilbereiche des kantonalen Finanzhaushaltes regeln, namentlich im Bereich der Befugnis einzelner Staatsorgane (vgl. Art. 41 und Art. 66 KV). Die verschiedenen Grundsätze über den öffentlichen Haushalt sind im Finanzhaushaltgesetz ^[87] zusammengefasst.

Die Festlegung der Grundzüge der Finanzordnung auf Verfassungsstufe rechtfertigt sich, da ein gesunder Finanzhaushalt Voraussetzung dafür ist, dass Kanton und Gemeinden auf Dauer handlungsfähig bleiben und ihre Aufgaben wahrnehmen können. Neu sind die Grundsätze über die Haushaltführung in der Verfassung verankert: Kanton und Gemeinden führen ihren Finanzhaushalt sparsam, wirtschaftlich, konjunktur- und aufgabengerecht (Art. 96 Abs. 1
E-KV). Die Finanzverfassung sieht weiter vor, dass Kantons- und Regierungsrat bei Überschreitung einer gewissen Höhe des Haushaltdefizits Massnahmen zur Sicherstellung des Haushaltgleichgewichts zu treffen haben (Art. 97 Abs. 2). Der Verfassungsentwurf regelt die Grundzüge der Steuerordnung (Art. 98 f.). Mit Art. 100 wird das System des Finanzausgleichs verankert, an dem sich der Kanton beteiligt.^[88] Der Kanton leistet schon heute Beiträge an den Finanzausgleich unter den Gemeinden, indem er den Ausgleichsfonds für finanz- und steuerschwache Gemeinden zur Hälfte speist.^[89] Die Finanz­kontrolle wird neu als unabhängiges Organ ausgestaltet, das im Auftrag des Kantonsrates wie auch des Regierungsrates tätig werden kann (Art. 101
E-KV).

7. Stellung der Gemeinden

a) Geltendes Verfassungsrecht

In der geltenden Verfassung sind die Gemeinden unter dem Titel «Gemeindewesen» in den Art. 89–105 geregelt. Weitere Bestimmungen, welche die Gemeinden betreffen, finden sich aber noch an anderen Stellen, so in Art. 27 Abs. 2 (Wahl der Gemeindebehörden), Art. 41 Ziff. 15 (Kompetenz des Gros­sen Rates zur Anordnung der vorübergehenden staatlichen Verwaltung einer Gemeinde). Art. 89 und Art. 105 enthalten allgemeine Bestimmungen über die Gemeinden (Rechtsstellung der Gemeinden als Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts, Gemeindearten, Gesetzgebung). Die Art. 90–92 regeln die Grundsätze über die Einwohnergemeinden (Aufgaben, Gemeindeautonomie, Zusammenschluss, Aufteilung und Neueinteilung, Zusammenarbeit), während die Art. 100–104 die Kirchgemeindeorganisation betreffen.

Am 29. November 1998 haben die Stimmberechtigten das total revidierte Gemeindegesetz angenommen. Die Verfassungskommission folgte in weiten Teilen der entsprechenden Revisionsvorlage über die Neuorganisation des Gemeindewesens^[90]. Zudem fasste sie die Bestimmungen über die Kirch­gemeinden neu im 8. Abschnitt zusammen, so dass unter dem Titel Gemeinden (7. Abschnitt) nur noch die Einwohnergemeinden geregelt sind. Die Bürgergemeinden bleiben aufgehoben, wie dies schon mit der Revisionsvorlage 1998 geschehen ist.

b) Strukturelle Neugliederung des Kantons?

Die strukturelle (Neu-)Gliederung des Kantons Schaffhausen bildet seit über 20 Jahren Diskussionsthema. Die Motion Waeffler betreffend Total­revision der Kantonsverfassung von 1975^[91] thematisierte diesen Problemkreis ein erstes Mal. 1977 setzte der Grosse Rat eine Expertenkommission ein, welche die Verwaltungsstrukturen im Kanton auf Rationalisierungs- und Sparmöglichkeiten sowie auf eine allfällige Neuverteilung der Aufgaben zwischen den Gemeinwesen zu überprüfen hatte.^[92]

Der Kanton Schaffhausen gliedert sich in 34 Gemeinden mit insgesamt rund 75'000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Über die Hälfte dieser Menschen wohnt in der Agglomeration Schaffhausen mit den Städten Schaffhausen und Neuhausen am Rheinfall (ca. 44'000 Einwohnerinnen und Einwohner). Von den übrigen Gemeinden haben 24 weniger als 1'000 Einwohnerinnen und Einwohner (davon 13 weniger als 500). Der Kanton kennt also viele Klein- und Kleinstgemeinden, sieht sich aber auch vor dem Problem einer kostspieligen Doppel- oder Dreifachverwaltung auf kleinem Raum (Kanton/Stadt Schaffhausen/Neuhausen am Rheinfall). In einzelnen Sachbereichen arbeiten Kanton und Stadt Schaffhausen sowie die Gemeinde Neuhausen am Rheinfall mittlerweile zusammen, so etwa in der Polizeiorganisation. Eine viel weiter­gehende Lösung schlägt das Modell des ehemaligen Kantonsrates René Steiner mit einer Teilfusion von Stadt- und Kantonsbehörden vor.^[93] Dieses Modell stiess aber bei einer deutlichen Mehrheit der Verfassungskommission auf Ablehnung, wobei man sich insbesondere auch auf die Kritik stützte, welche Prof. Paul Richli am Modell geübt hatte^[94]. Die Verfassungskommission hat dieses allerdings nicht näher geprüft. Die Diskussion um die Kantonsstrukturen wurde in jüngerer Zeit mit einer Dissertation^[95] zum Thema der funktionalen
Zusammenarbeit zwischen Kantons- und Stadtverwaltung Schaffhausen fortgesetzt.^[96]

Die Verfassungskommission beschäftigte sich im Verlauf der Revisions­arbeiten intensiv mit den Möglichkeiten zur Sicherstellung der Leistungsfähig­keit der Gemeinden und deren Verankerung auf Verfassungsstufe. Umstritten war insbesondere die Frage, ob eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen werden solle, um die Zahl der Gemeinden in Zukunft reduzieren zu können. Ein 1998 erstelltes Gutachten über die (Neu-)Gliederung des Kantons Schaffhausen^[97] sollte Entscheidungsgrundlagen in der Frage, ob es eine optimale Gemeindegrösse gebe, sowie zu den Vor- und Nachteilen von Gemeindefusionen liefern. Während die geltende Verfassung den Gemeinden ihren Bestand in Art. 91 absolut garantiert, nahm die Verfassungskommission ent­sprechend einer Empfehlung des Gutachtens eine abgestufte Bestandesgarantie auf (Art. 119 des Vernehmlassungsentwurfs vom 17. Dezember 1998). Den Gemeinden wurde ihr Bestand zwar grundsätzlich garantiert, so dass eine Gemeinde ohne ihre Zustimmung nicht aufgeteilt, in ihrem Gebiet verändert oder mit einer anderen Gemeinde zusammengeschlossen werden kann. Unter bestimmten Voraussetzungen hätte aber auf dem Weg der Gesetzgebung in den Bestand der Gemeinden eingegriffen werden können, wo nötig auch gegen den Willen der Gemeinden.^[98] Art. 119 wurde in der Vernehmlassung erwartungsgemäss sehr kontrovers behandelt. Im überarbeiteten Entwurf schlug die Verfassungskommission deshalb vor, über die Aufnahme der Bestimmung in die neue Verfassung eine separate Abstimmung durchzuführen. Der Grosse Rat hat in der ersten Lesung auch noch die Variante gestrichen.^[99] Immerhin sieht der Verfassungsentwurf neu vor, dass das Gesetz Mindestanforderungen festlegen kann, welche die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben ein­zuhalten haben (Art. 102 Abs. 4 E-KV).

c) Horizontale und vertikale Zusammenarbeit

Die Zusammenarbeit unter den Gemeinden wird immer bedeutsamer, da die Aufgabenerfüllung heute aus sachlichen Gründen häufig über die kom­munalen Grenzen hinausgeht. Durch funktionale Zusammenschlüsse können zudem die Nachteile der sehr kleinräumigen Strukturen des Kantons relativiert werden. Bereits heute macht die Verfassung die Förderung der kommunalen Zusammenarbeit zu einer Kantonsaufgabe^[100], und der Kanton kann sich auch selber an der Zusammenarbeit beteiligen (Art. 92 Abs. 1 KV). Im Ver­fassungsentwurf finden sich Bestimmungen über die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden (Art. 106) und mit dem Kanton (Art. 107), welche eine Reihe von Neuerungen einführen. So verbessert Art. 106 Abs. 3 die demokratischen Mitwirkungsrechte im Zweckverband. Er sieht vor, dass die Verbandsgemeinden einem Zweckverband einzelne Rechtsetzungs- und Ausgaben­kompetenzen übertragen können. Da bei einer solchen, u. U. sehr sinnvollen Delegation die Gefahr eines Verlustes demokratischer Mitwirkungsrechte besteht, müssen die Volksrechte sinngemäss gewahrt bleiben.^[101] Art. 107 Abs. 2 schafft die verfassungsrechtliche Grundlage für die Zusammenlegung von Verwaltungszweigen oder Betrieben von Kanton und Gemeinden und sieht insbesondere vor, dass gemeinsame Leitungs- und Aufsichtsorgane geschaffen werden können. Dadurch sollen solche im Kanton Schaffhausen besonders nahe liegende Zusammenarbeitsformen erleichtert und gefördert werden. Art. 107 Abs. 1 ermöglicht die gegenseitige vertragliche Übertragung einzelner Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden gegen Entgelt.^[102]

8. Kirchen

Die Artikel 49–54 der geltenden Verfassung betreffen Regelungen über die öffentlichen kirchlichen Korporationen und über andere Religionsgemeinschaften. Die Kirchgemeindeorganisation findet sich in den Art. 100–104 KV. Grundsätzlich verfügt der Kanton Schaffhausen über eine moderne und fortschrittliche Kirchenverfassung. So sieht z. B. Art. 50 KV die Möglichkeit vor, neben den heute schon anerkannten auch weitere Religionsgemeinschaften öffentlich-rechtlich anzuerkennen.^[103] Die öffentlichen kirchlichen Korporationen besitzen in Bezug auf ihre Organisation weitgehende Freiheit (Art. 51 KV). Art. 101 Abs. 2 KV räumt ihnen das Recht zur Regelung des kirchlichen Stimm- und Wahlrechts ein. Juristische Personen werden von den Kirch­gemeinden nicht besteuert, und die finanziellen Verhältnisse zwischen Staat und Kirche sind gelöst worden.^[104] Die Regelungen sind allerdings zum Teil umständlich formuliert. In materieller Hinsicht zu wenig geregelt sind einzelne Bereiche in der Organisation der anerkannten Kirchen und der Kirchgemeinden (Bestimmungen zur Sicherstellung der demokratischen Grundordnung in den anerkannten Kirchen).

Am bisherigen staatskirchenrechtlichen System der öffentlich-rechtlich anerkannten Kirchen wird festgehalten. Die evangelisch-reformierte und die rö­misch-katholische Landeskirche sowie die christkatholische Gemeinde Schaff­hausen und Umgebung sind bereits heute als öffentliche kirchliche Körperschaften anerkannt. Auch die neue Verfassung sieht die Möglichkeit zur
öffentlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften durch den Kantonsrat vor. Die anerkannten Kirchen sind öffentlich-rechtliche Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. Der Verfassungsentwurf nennt die wichtigs­ten Wirkungen dieser öffentlich-rechtlichen Anerkennung (Art. 109: Recht zur selbständigen Organisation; Art. 112 Abs. 1: Steuerprivileg, das allerdings nicht direkt den anerkannten Kirchen, sondern den Kirchgemeinden zusteht). Art. 110 Abs. 2 E-KV dient dem Schutz der Glaubens- und Gewissensfreiheit: Der Austritt aus einer anerkannten Kirche darf nicht erschwert oder ver­unmöglicht werden. Die Sorge um einen genügenden Rechtsschutz für die Kir­chenmitglieder und die Kirchgemeinden soll in erster Linie Sache der Kirche sein. Da nicht sicher ist, ob das Bundesrecht ein kirchliches Verwaltungs­gericht als kantonale richterliche Behörde im Sinne der neu von der Bundesverfassung gewährleisteten Rechtsweggarantie^[105] anerkennt, werden Entscheide der obersten kirchlichen Rechtsschutzinstanzen der Überprüfung durch das Obergericht unterstellt (Art. 113 Abs. 2 E-KV).

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