Ohne Verfassung – aber nicht verfassungslos

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

Wenn wir den Ausdruck «Verfassung» im heutigen Sinn verstehen, das heisst als Grundgesetz, welches die staatlichen Verhältnisse, Aufgaben und Befugnisse wie auch die Rechte und Pflichten des Einzelnen gegenüber dem Staat ordnet, besassen weder die Stadt Schaffhausen noch der Stadtstaat Schaffhausen ein rechtliches Instrument, das diesen Ansprüchen und Erwartungen gerecht geworden wäre. Ja mehr noch, Schaffhausen lebte während Jahrhunderten ohne Verfassung im modernen Sinn. Dies mag für uns unvorstellbar klingen, doch ist vor einem vorschnellen Urteil, das nur auf die eigene Erfahrung und daraus abgeleitete Ansprüche abstellt, zu warnen. Zumindest wäre ein solches Urteil der historischen Entwicklung und staatlichen Bedingtheit früherer Jahrhunderte nicht adäquat. Bei genauerem Hinsehen wird nämlich rasch deutlich, dass auch die Stadtrepublik Schaffhausen sich auf rechtlichen Grundlagen organisierte. Es ist das Ziel der folgenden Ausführungen, einen Überblick über diese Grundlagen in ihrer historischen Entwicklung zu bieten. Dazu dienen vor allem die Schaffhauser Quellen und die Literatur, wobei einschränkend bemerkt werden muss, dass gerade für die Schaffhauser Verfassungsgeschichte bis 1798 keine neueren Untersuchungen vorliegen.^[1] Nur ganz nebenbei kann auf die allgemeine Rechtsgeschichte, insbesondere die Entwicklung des Straf- und Privatrechts im Stadtstaat Schaffhausen eingegangen werden.^[2]

II. Der Richtebrief um 1300

Er besteht aus einem Pergament von 29 Blättern und ist wahrscheinlich um 1300 in Schaffhausen entstanden. Er ist damit der älteste ausserhalb eines
Klosters geschaffene Kodex Schaffhausens.^[3] Eine genaue Datierung ist nicht möglich, doch ist dies nicht die grösste Schwierigkeit. Es ist nämlich gar nicht klar, inwieweit der Richtebrief für Schaffhausen überhaupt von Bedeutung war. Dies hängt damit zusammen, dass es neben Schaffhausen auch in Zürich, Konstanz und St. Gallen Richtebriefe gibt, die in gegenseitiger Abhängigkeit voneinander stehen. Ruoff hat aufzeigen können, dass der erste Teil des Schaffhauser Richtebriefes einer Konstanzer Vorlage folgt, der zweite Teil übernimmt die zürcherische Vorlage.^[4] Dabei gingen die beiden Schreiber ganz unterschiedlich vor. Der erste gab sich keine Mühe, die Konstanzer Bezüge zu tilgen; wäre nicht im Titel von Schaffhausen die Rede, so würde man nicht vermuten, diese Stadt sei gemeint.^[5] Der zweite Schreiber aber verwischte die Zürcher Bezüge, indem er den Text an die geografischen Bedingungen anpasste, also zum Beispiel die Limmat durch den Rhein ersetzte.

Zusammengefasst enthält der Richtebrief Gesetze zum Schutz des Einzelnen und zur Regelung des Handels und Gewerbes, dann eine Reihe von Bestimmungen zur Sicherung der Selbständigkeit der Stadt, und schliesslich Gesetze zur Konstitution der Stadt. Diese beziehen sich vor allem auf die Stellung des Rates und seine Aufgaben innerhalb der städtischen Ordnung. So soll der Rat Gewalt haben, aber nicht jenseits des Gesetzes, auch darf der Rat Gesetze nicht aufheben und unvollzogen lassen. Der Rat fällt seine Entscheidungen mit Mehrheit, nur in Ausnahmefällen hat die Minderheit das Recht, an einen grösseren Bürgerausschuss zu appellieren. An der Spitze des Rates steht der vom Abt zu Allerheiligen eingesetzte Schultheiss der Stadt.^[6]

Der ganze Inhalt macht deutlich, dass es sich um Satzungsrecht, das heisst um Recht, das erlassen oder gesetzt wurde, handelte. Dieses Recht unterschied sich damit in seiner Form deutlich vom Gewohnheitsrecht. Wegen der textlichen Abhängigkeit des Schaffhauser Exemplars von seinen Konstanzer und Zürcher Vorlagen spricht einiges für die These Ruoffs, dass der Richtebrief für Schaffhausen weder Bedeutung noch rechtliche Geltung hatte.^[7]

Immerhin aber, und hier ist für unsere Fragestellung die apodiktische These Ruoffs nicht entscheidend, zeigt die blosse Existenz des Richtebriefes, dass sich einzelne Personen oder gar die Führung der Stadt Schaffhausen mit der Frage der rechtlichen Organisation des Gemeinwesens befassten. Dass diese Vermutung nicht ganz aus der Luft gegriffen ist, mag sich daran zeigen, dass sich gerade in jenen Jahren an der Wende vom 13. zum 14. Jahrhundert Hinweise auf die Ausbildung der staatlichen und rechtlichen Strukturen der Stadt finden lassen. So verlieh König Rudolf von Habsburg den Bürgern von Schaffhausen am 25. Mai 1278 die Freiheit, dass sie nicht vor ein Gericht ausserhalb der Stadt gezogen werden durften. «Immo si quis contra quemcumque civium predictorum quicquam habuerit actiones, illam coram scultetu seu iudice civitatis eiusdem iuris ordine prosequatur.»^[8] Unmissverständlicher lässt sich eine solche Verfügung kaum formulieren, die darauf hindeutet, dass die Stadt Schaffhausen sehr wohl die Strukturen besass und sich auch befähigt fühlte, intra muros Recht zu sprechen. Am 30. Juli 1290 schlossen Schaffhausen und Winterthur einen Gegenrechtsvertrag über Klagen betreffend Schulden und Frevel, worin es explizit heisst, wenn ein Bürger Winterthurs Frevel in Schaffhausen begehe, «die sol er busen und besseron nach der Stat Reht.»^[9] Am 16. Oktober 1294 erliessen Schultheiss und Rat der Stadt Schaffhausen eine Ordnung gegen Unruhe.^[10] Die städtische Führung versuchte demnach, mit einem kodifizierten Gesetz für Ruhe und Ordnung innerhalb des städtischen Gemeinwesens zu sorgen. Es handelt sich dabei um das erste wirklich für Schaffhausen aufgestellte Gesetz.^[11] Und es ist sicher kein Zufall, dass sich in den Quellen 1289 die erste Aufzählung des Rates findet, der neben dem Schultheissen zwölf Mitglieder, darunter zwei Ritter, umfasste.^[12] Nur schon diese wenigen Beispiele sollen verdeutlichen, dass sich in der Stadt Schaffhausen die Grundlagen zur Rechtsprechung gebildet hatten, die dem städtischen Gemeinwesen zwar keine Verfassung, aber doch rechtliche Strukturen zur Organisation der inneren Verhältnisse verliehen. Vielleicht sollte daher der Richtebrief als Vorlage für eine geplante Neuorganisation der städtischen Satzungen dienen.^[13] Dennoch dürften die entsprechenden Erfahrungen nur punktuell gewesen sein.

III. Das Stadtbuch von 1385

Bedeutend klarer liegen die Verhältnisse beim Stadtbuch, das 1967 von Schib in der Sammlung Schweizerischer Rechtsquellen ediert wurde.^[14] Beim Stadtbuch handelt es sich um die älteste unbestrittene Gesetzessammlung der Stadt Schaffhausen, wie schon der Titel aussagt: «Dis Buch ist der Burger und der Statt ze Schafhusen.» Das Original liegt im Staatsarchiv Schaffhausen^[15], es umfasst 192 Pergamentseiten, die von verschiedenen Schreibern gestaltet wurden.^[16] Der Haupttext des Stadtbuches setzt auf Seite 26 mit der Nennung der Jahrzahl 1385 ein, wobei der älteste datierte Eintrag aus dem Jahr 1332 stammt. Es scheint eine Systematik beabsichtigt gewesen zu sein, die allerdings im Lauf der Zeit, als immer neue Einträge dazukamen, nicht mehr eingehalten werden konnte. So war am Ende nur entscheidend, welches Pergamentblatt noch Platz für neue Einträge besass. Ungefähr zwei Drittel aller 280 Einträge gehören ins 14. Jahrhundert, ein Drittel ins 15. Jahrhundert und nur noch wenige ins 16. Jahrhundert. Dies hängt damit zusammen, dass 1476 ein zweites Stadtbuch angelegt wurde, das den Namen Ordnungenbuch erhielt.^[17] Das neue Ordnungenbuch sollte das alte von 1385 allmählich ablösen, das allerdings noch 1543 in Gebrauch war. Denn in jenem Jahr wurde eine gesetzliche Regelung der Enteignung durch den Rat mit der Bemerkung versehen, diese sei «uff Mittwochen nach Urbannj anno 1543» vom Rat bestätigt worden.^[18] Inhaltlich beschlägt das erste Stadtbuch von 1385 alle innerstädtischen Bereiche, die das Zusammenleben in einer dicht bevölkerten Stadt rechtlich regeln. Es seien in der Folge – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – einige wesentliche Punkte erwähnt, die zeigen sollen, wie umfassend das städtische Leben und die städtische Ordnung geregelt waren.

3.1. Die städtischen Behörden^[19]

Eine ganze Anzahl von Vorschriften befasst sich nur mit dem Rat. Nicht zuletzt dies macht deutlich, dass der Rat seit der zweiten Hälfte des 14. Jahrhunderts immer mehr an Bedeutung gewonnen hatte, da sich das politische Gewicht stetig zu seinen Gunsten verschob. Der Vogt habe das Recht, den Grossen und Kleinen Rat einzuberufen, «als i[h]n je dunket, daz es notdurfftig sigi nach den Sachen, die fur i[h]n bracht werdent.» Wer zu spät in den Rat komme, solle gebüsst werden. Dies galt auch für jedes Ratsmitglied, das ein vom Vogt gebotenes Schweigen im Rat brach. Auch mit Busse belegt wurde das vorzeitige Verlassen der Ratsversammlung «in Zornes Wise».^[20] Ferner finden sich Ausstandsregelungen für die Mitglieder des Rates.^[21] All diese Vorschriften, denen noch andere angefügt werden könnten, zeugen vom Bemühen, nicht nur die Ratsversammlungen mit klar strukturierten Spielregeln zu versehen, sondern auch die einzelnen Ratsmitglieder selber in diese Spielregeln einzubinden. Dabei waren besonders die Ausstandsregelungen und das Verbot, den Rat vorzeitig im Zorn zu verlassen, wichtig, zielten sie doch auf durchaus verbreitete Verhaltensweisen. In jeder Stadt des ausgehenden Mittelalters und der Frühen Neuzeit war das politische Leben getragen von einzelnen Gruppen, deren Interessen nicht zwingend in die gleiche Richtung liefen. Besonders das vorzeitige Verlassen des Rates im Zorn konnte bedeuten, dass ratsinterne Meinungsverschiedenheiten am Ende auf der Strasse ausgetragen wurden, was den inneren Frieden der Stadt empfindlich störte und eben deshalb nicht im Interesse des städtischen Gemeinwesens lag. Präzis waren auch die entsprechenden Regelungen für städtische Amtsträger. Der Spitalpfleger und der Pfleger der Kirche St. Johann durften zwar im Rat sitzen, mussten aber bei der Besprechung der Belange ihrer Institutionen schweigen.^[22]

3.2. Stadtfriede

Zahlreich sind die strafrechtlichen Verordnungen zum Verbot des Frevelns, Schwörens und Fluchens, die «durch unser Statt Nutze und Ere und durch gemaines Frides willen» erlassen wurden.^[23] Das Ziel war damit klar formuliert. Neben dem Nutzen und der Ehre der Stadt galt es, den gemeinsamen, also den innerstädtischen Frieden zu wahren. Ganz besonders werden dabei auch die Frauen bedacht, die eine eigene Verordnung erhielten.^[24] Die Aufrechterhaltung des inneren Friedens in der Stadt war eines der zentralen Probleme der politischen Führung. Streitigkeiten, zunächst verbal ausgetragen, schwören und fluchen konnten sich leicht zu Schlaghändeln^[25] und weiter zu einem Aufruhr entwickeln, der schliesslich nicht nur die innerstädtische Ordnung ganz allgemein, sondern auch die politische Führung bedrohen konnte.

Dass es auch dringend notwendig war, solche Verordnungen zur Regelung von Streitereien zu schaffen, erhellt sich bei einem Blick in die Frevelbücher, die in jener Zeit, genau 1368, einsetzen.^[26] Dort sind in knappen Sätzen die Vergehen verzeichnet, allerdings ohne Angaben der jeweiligen Bussgelder. Da ist alles versammelt, was sich an Vergehen finden lässt und was in die Verordnungen Eingang fand. So tauchen Diebstähle von Erbsen, Kraut und Obst auf, wobei solche Vergehen sicher nicht immer aus Not, sondern auch im Sinn einer für andere sichtbaren ritualisierten Schadenszufügung verübt wurden.^[27] Schlaghändel waren weit verbreitet^[28], wie auch das Austragen von Nachbarschaftskonflikten auf offener Strasse oder in der Kirche, wenn sich Frauen gegenseitig aus den Kirchenstühlen drängten^[29], einander mit «Saichwasser»^[30] beschütteten, oder sie «spotzeten andern in i[h]r Milch».^[31]

3.3. Handel und Gewerbe

Die Stadt war ein lokales Zentrum des Handels und des Gewerbes. So erstaunt es nicht, dass sich auch für diese Bereiche Verordnungen finden lassen. Rebhühner und andere Vögel durften nur ausgenommen, und wenn sie nicht älter als drei Tage waren, verkauft werden.^[32] Der Salzverkauf wurde geregelt^[33], wie auch der Verkauf des Weins, der nicht verfälscht werden durfte  ^[34]. Im Stadtbuch findet sich eine ganze Ordnung zum Schneiderhandwerk, die erlassen wurde, da Klagen eingetroffen seien, «wie das die Snyder daselbs ze Schaffhusen mit i[h]rem Lon arm und rich grosslich ubergriffen und beschatzet habend.»^[35] Hier wurde auf den konkreten Anlass, nämlich offenkundige Missbräuche der Schneider beim Festsetzen der Preise ihrer Waren, verwiesen, der zum Erlass einer Ordnung geführt hatte. Doch auch die Metzger erhielten eine Ordnung mit genauen Vorschriften, welche Stücke verwendet und zu welchem Preis verkauft werden durften.^[36] In einer geschlossenen Wirtschaftsform, in der das wirschaftspolitische Ziel darin bestand, Konkurrenz auszuschalten oder zumindest so zu reglementieren, dass sich der innerstädtische Wettbewerb nur kontrolliert entfalten sollte, boten solche für den heutigen Leser vielleicht kleinlich wirkenden Verordnungen der Einwohnerschaft Sicherheit gegen Missbrauch und Vertrauen in die Preisstabilität. Sie waren also letztlich ein wesentliches rechtliches Instrument, um die innere Wohlfahrt der Einwohner zu fördern.

3.4. Prozessuale Vorschriften

Ein wichtiges Element für die innerstädtische Rechtssicherheit waren die prozessualen Verordnungen. So wurde bestimmt, dass im Gericht, das Bussen bis zur Höhe von 15 Mark Silber aussprechen konnte, zwölf Richter sitzen sollen. Wenn weniger Richter anwesend waren, durfte auch gerichtet werden, bei weniger als sechs Richtern aber nur noch, wenn beide Parteien einverstanden waren. Auch durfte ein Kläger vor Gericht einen Fürsprecher nehmen.^[37] Schliesslich findet sich die wichtige Verordnung, welche auf die gestiegene Bedeutung des Rates hinweist, dass der Schultheiss oder der Vogt niemanden gefangen nehmen durften ohne Wissen des Rates.^[38]

So weit die wichtigsten Bereiche, die in den Verordnungen im Stadtbuch geregelt wurden. Es ist auffallend, dass es sich tatsächlich um eine Sammlung von Verordnungen ganz unterschiedlicher Anwendungsbereiche handelt. Neben Verordnungen, die verfassungsmässigen Charakter haben, finden sich strafrechtliche und fiskalische Bestimmungen. Doch auch baupolizeiliche Vorschriften, etwa zum Bau der Häuser in der Stadt  ^[39], oder Verordnungen ad personam, die also ganz explizit nur einer Personen galten^[40], finden sich im Stadtbuch.

Allerdings sollte dieser Eindruck der Zufälligkeit nicht über das wesentliche Element hinwegtäuschen. Denn ohne Zweifel stellt das Stadtbuch von 1385 einen entscheidenden Schritt in der Kodifizierung des Schaffhauser Rechts dar. Es war zwar keine moderne Verfassung, bot aber eine Grundlage und stellte die rechtlichen Schranken auf, mit denen sich das innerstädtische Leben ordnen liess. Das Stadtbuch ist zudem Ausdruck der Veränderungen der Ratsverfassung im 14. Jahrhundert, als die Auseinandersetzungen zwischen Adligen und nichtadligen Bürgern um den Einfluss auf das Regiment der Stadt an Schärfe gewannen und bereits auf die Neuregelung der staatlichen Verhältnisse in der Zunftverfassung von 1411 hindeuteten. Diese Auseinandersetzungen mit wechselnden Siegern lassen sich im Stadtbuch direkt ablesen. Entsprechend schwankten die Mitgliederzahlen in den beiden Räten: Der Grosse Rat bestand 1367 aus 60, 1375 aus 36, 1387 aus 60, 1394 aus 36, 1405 aus 36 und 1411 aus 84 Mitgliedern, der Kleine Rat 1367 aus 12, 1375 aus 16, 1387 aus 20, 1394 aus 16, 1405 aus 16 und 1411 aus 24 Mitgliedern.

IV. Die Zunftverfassung von 1411

All diese genannten Entwicklungen in der verfassungsmässigen Ausgestaltung der inneren Verhältnisse geschahen in einer Zeit, als die Stadt Schaffhausen unter österreichischer Herrschaft stand. Denn die einstmals freie Reichsstadt gelangte 1330 durch Verpfändung an das Haus Habsburg, aus der sie sich 1415 loskaufen konnte, um damit erneut den Rang einer Reichsstadt zu erlangen.^[41]

4.1. Vorgeschichte

Vor Einführung der Zunftverfassung von 1411 finden sich zwei wichtige Schritte in der Verfassungsentwicklung der Stadt Schaffhausen. 1367 erfolgte im Namen der österreichischen Herrschaft eine Verfassungsänderung, die als Ausdruck der stetigen Auseinandersetzungen innerhalb der städtischen Bürgerschaft vor allem zwischen Adel und Bürgern, aber auch zwischen den beiden Adelsgesellschaften selber um die Ausgestaltung des Regiments und damit letztlich um die Frage des politischen Einflusses anzusehen ist. Der Grosse Rat sollte fortan aus 30 Adligen der beiden Stuben und 30 Bürgern bestehen, womit zwischen den beiden wesentlichen politischen Kräften eine Parität erreicht war.^[42]

Doch diese Regelung war nicht von Dauer. Denn bereits 1375 sah sich Herzog Leopold II. gezwungen, eine neue Verfassungsordnung zu erlassen. Der Grosse Rat wurde auf 36 Mitglieder verkleinert, wobei die Hälfte der Sitze den Adligen vorbehalten blieb. Der auf 16 Mitglieder vergrösserte Kleine Rat wurde ebenfalls gleichberechtigt zusammengesetzt. Viel wichtiger aber war das Ausscheiden der Adelsgesellschaften als Wahlbehörde der Räte. Dabei verfolgte Herzog Leopold II. allerdings auch eigene Interessen, denn die Wahl sollte in Zukunft von je zwei Vertretern des Adels und der Gemeinde sowie dem österreichischen Landvogt und zwei seiner Räte erfolgen, der damit einen entscheidenden Einfluss auf die Wahl nehmen konnte.^[43] Freilich kamen auch dadurch die innerstädtischen Verfassungskämpfe nicht zum Abschluss. Vor allem der Wunsch nach Aufhebung des Unterschieds zwischen Adel und Bürgern tauchte immer wieder in Schaffhauser Forderungen auf, so 1387  ^[44] und 1391^[45]. Wir können darin die sichere Bestätigung sehen, dass die Stellung des Adels geschwächt war. Auf der einen Seite dürfte dies mit der allgemeinen gesellschaftlichen und vor allem wirtschaftlichen Entwicklung zu tun haben, die zu einem Niedergang des Adels im Spätmittelalter führte. Auf der anderen Seite aber dürfte dies auch damit zusammenhängen, dass durch die Verluste, die der Schaffhauser Adel in den Schlachten von Sempach (1386) und Näfels (1388) auf österreichischer Seite erlitten hatte, die numerische Macht des Adels innerhalb der Stadt nicht mehr so gross wie früher war.^[46]

Grundlegend wurde daher die Zunftverfassung vom 1. Juli 1411, mit der die Verfassungskämpfe beigelegt werden sollten. Herzog Friedrich IV. gestattete der Stadt Schaffhausen, selber eine Zunftverfassung zu errichten.^[47] Diese sollte tatsächlich für die kommenden Jahrhunderte das verfassungsrechtliche Grundgerüst bilden, nach dem Stadt und Landschaft Schaffhausen regiert wurden. Wie schon der gängige Name sagt, brachte diese Verfassung vom 1. Juli 1411 den Sieg der Handwerkszünfte in ihrem Bestreben um angemessene politische Mitbestimmung zum Ausdruck. Damit wurden die innerstädtischen Verfassungskämpfe beendet, die seit rund 100 Jahren in der Stadt immer wieder aufgebrochen waren.

Bereits zu Beginn des 14. Jahrhunderts dürften sich in der Stadt Schaffhausen zunftähnliche Vereinigungen gebildet haben, spätestens 1330 hatte die Zunftbildung eingesetzt. Denn nicht anders lässt sich das Verbot vom 23. August 1332 lesen, das der Rat erliess, indem er jede Zunftbildung verbot oder sie zumindest von seiner Zustimmung abhängig machte.^[48] Damit liess sich die Entstehung von Zünften nicht verhindern, zumal Schaffhausen sich wie andere Städte neben seiner Funktion als Handelsstadt immer mehr auch zu einem Zentrum des Handwerks und des Gewerbes entwickelte, das über die engere Region hinaus Bedeutung gewann. Besonders in den Frevelbüchern finden sich immer wieder Hinweise, die auf eine zünftische Organisation schliessen lassen. So verboten die Rebleute 1392 einem «das Antwerk».^[49] 1379 findet die Trinkstube der Gerber  ^[50], 1381 jene der Schuhmacher  ^[51], 1386 jene der Weber  ^[52] und 1393 die der Fischer  ^[53] Erwähnung. Die Versammlungslokale der Zünfte waren am Ende des 14. Jahrhunderts bereits vorhanden. Die Zünfte waren in ihren Strukturen entwickelt, wenn auch noch nicht rechtlich als Körperschaften anerkannt.

Bevor wir uns dem Inhalt der Zunftverfassung zuwenden, sei noch kurz auf die Frage eingegangen, weshalb Herzog Friedrich IV. der Stadt Schaffhausen überhaupt erlaubte, sich selber eine Verfassung zu geben. Hierzu lassen sich besonders historische Überlegungen in der Zunftverfassung finden. So werden ausdrücklich die Leistungen, «die manigvaltig getrew und merklich Dienst» der Stadt Schaffhausen für Österreich betont und gelobt. Dann aber kommt hinzu, dass die Schaffhauser «i[h]rem Leib und Gut durch unsern Willen oft we getan und i[h]r Plut bey uns in Streiten vergossen hand». Damit dürften vor allem die Schlachten von Sempach und Näfels gemeint gewesen sein. Es wird deutlich, dass die Bürger der Stadt Schaffhausen als Dank für ihre Verdienste um das Haus Österreich die Erlaubnis zur Erstellung einer Zunftverfassung erhielten. Dies war zumindest der vordergründige und gewollte Eindruck. Wahrscheinlich aber gab es noch andere Überlegungen. So hatte sich auf dem Gebiet der Eidgenossenschaft das Machtgefüge verändert, da die Eidgenossen immer weiter an den Rhein vorstiessen, vor allem seit dem Beitritt von Zürich zur Eidgenossenschaft 1351. Es ging also auch darum, Schaffhausen als rechtsrheinischen Stützpunkt im Herrschaftsgefüge von Österreich zu belassen, ja wenn möglich noch stärker daran zu binden.^[54] So gesehen war die Gewährung einer Verfassung ein Akt der taktischen Überlegung, wenn er sich auch am Ende nicht auszahlte, wurde die Stadt Schaffhausen doch bereits 1415 wieder reichsfrei. Die Zunftverfassung allerdings blieb erhalten.

4.2. Inhalt der Zunftverfassung

Mit der Verfassung vom 1. Juli 1411 wurde Schaffhausen zu einer Zunftstadt wie Bern, Basel und Zürich. Die Zünfte waren nun auch politische Körperschaften, die zu eigentlichen Trägern der politischen Macht geworden waren. Die Zunftverfassung brachte besonders zwei Neuerungen: Die bestehenden Handwerksverbände wurden rechtlich anerkannt und zu staatlichen Organen im Wirtschaftsleben. Die Handwerke wurden in elf Zünfte gegliedert, die als Wahlgremien und Teile der politischen Gemeinde die oberste Behörde der Stadt, den Rat, zu bestellen hatten. Zu den elf Zünften kam die Gesellschaft zur oberen Stube, in der die Adligen vertreten waren. Damit aber wurde der politische Machtverlust des Adels deutlich, denn zumindest nach der neuen Zunftverfassung stellte er lediglich noch einen Zwölftel der Staatsgewalt dar. Alle Ämter im Stadtstaat waren allen Bürgern zugänglich. Dieses ausgeprägt republikanische Element, das damit verankert wurde, sollte auch in den kommenden Jahrhunderten erhalten bleiben. Jede Zunft wählte ihre Vorsteherschaft, den Zunftmeister oder Obherrn, und die Sechser. Der Zunftmeister und der Obherr sowie der erstgewählte Sechser waren ex officio Mitglieder des Kleinen Rates, der somit 24 Mitglieder zählte. Den Grossen Rat bildeten die mit dem Kleinen Rat vereinigten übrigen Sechser. Der Grosse Rat umfasste demnach 84 Mitglieder. Die Mitglieder des Rates wurden somit alle von den jeweiligen Zünften gewählt. Auch dies war ein ausgeprägt republikanisches Element, im Gegensatz zu anderen Zunftstädten, allen voran das patrizische Bern, wo der Rat sich teilweise selber ergänzte. Der Rat versammelte sich alljährlich am Tag Johannes des Täufers (24. Juni), von 1441 an am Pfingstmontag, im Rathaus, um den Bürgermeister zu wählen. Dieser Titel wurde gleichfalls durch die neue Zunftverfassung eingeführt. Es ist wichtig festzuhalten, dass der Kleine Rat lediglich eine Erweiterung des Grossen Rates war. Legislative, Exekutive und zumindest teilweise auch Judikative waren im Rat vereint. Dabei kam selbstverständlich dem Kleinen Rat die Vorrangstellung zu, nicht zuletzt deshalb, weil in ihm die Zunftmeister ex  officio vertreten waren. In der Regel aber waren gerade sie die erfahrensten Männer in Politik, Handel und Gewerbe. Der Kleine Rat wurde so zum eigentlichen Machtzentrum des Stadtstaates. Dies schlug sich in der hohen Zahl der Sitzungen des Kleinen Rates nieder, der sich durchschnittlich zwei- bis dreimal pro Woche versammelte.

Nur einmal im Jahr kam die Gesamtgemeinde zusammen, zunächst im Rathaus, nach der Reformation in der Stadtkirche St. Johann.^[55] Am Pfingstmontag, nach der Wahl des Bürgermeisters, begab sich der Rat in feierlicher Prozession in die Kirche St. Johann, wo der Bürgermeister vereidigt wurde und die Bürgerschaft als Gegenleistung den Treueid auf die Burgeroffnung^[56] leistete und den Behörden Gehorsam und Treue schwor. In diesem jährlichen Ritual kam die geltende Ansicht zum Ausdruck, dass es sich zwischen Regierenden und Regierten um ein gegenseitiges Bündnis handle. Die Regierenden versprachen, die Gesetze einzuhalten, während die Regierten versprachen, der Obrigkeit gehorsam zu sein.

Niederschlag fand die Zunftverfassung auch in den einzelnen Zunftbriefen. Dies ist bei der herausragenden politischen Stellung der Zünfte und Gesellschaften auch nicht weiter verwunderlich. Die Zunftbriefe bestehen jeweils aus zwei Teilen, einem ersten, längeren, der jeweils wörtlich gleich lautet, und einem zweiten, kürzeren Teil, der Bestimmungen zum einzelnen Handwerk enthält. Der erste Teil umfasst die wesentlichen Bestandteile der Stadtverfassung. Die Schaffhauser Zunftbriefe gehen auf die Zunftverfassung von 1411 zurück, wurden 1449 erneuert und nach der Reformation 1535 revidiert.^[57]

V. Die Verfassungsänderung von 1688/89^[58]

Wir haben oben erläutert, dass mit der Zunftverfassung alle öffentlichen Ämter im Prinzip allen Bürgern zugänglich waren.^[59] Doch dies war eben eine egalitaristische Forderung, die sich in der Praxis nur unvollständig umsetzen liess. Denn gerade die höchsten Staatsämter, also etwa die beiden Bürgermeister und die beiden Säckelmeister, waren Ehrenämter, die zwar viel Zeit in Anspruch nahmen, aber keine entsprechende Besoldung brachten. Dies führte fast zwangsläufig dazu, dass mit dem weiteren Ausbau der stadtstaatlichen Verwaltung vor allem begüterte Vertreter des Rates, die über unabhängige Einkünfte aus Grundbesitz und Handel verfügten, solche Ehrenämter überhaupt auf sich nehmen konnten. Bei der Häufigkeit der Sitzungen des Kleinen Rates konnte dies bereits für dessen Mitglieder, das heisst die Zunftmeister und erstgewählten Sechser, gelten. Einfache Handwerksmeister, die als wirtschaftliche Grundlage auf den Verkauf der in ihren Werkstätten hergestellten Waren angewiesen waren, dürften sich ein zeitraubendes, aber kaum oder gar nicht entschädigtes politisches Engagement kaum haben leisten können. Dies war gleichsam ein systemimmanentes Problem, das sich bis zum Ende des Ancien Régime nicht beseitigen liess. Ein anderes, in seinen Folgen weitreichenderes Problem schuf die allgemeine gesellschaftliche Entwicklung seit der Reformation, zu der Schaffhausen 1529 übertrat.

5.1. Gesellschaftliche Hintergründe

Durch die Reformation erlangte der weltliche Staat ein neues Selbstverständnis. Dies war nicht zuletzt eine Folge davon, dass sich die Reformation in ihren Anfängen nur durch das enge Bündnis mit der weltlichen Macht überhaupt hatte behaupten können.^[60] Diese enge Verbindung kam in vielen Fällen einer eigentlichen Symbiose gleich. Auf der einen Seite wurde die reformierte Kirche zur alleinigen Staatskirche, deren Bestand und Ausschliesslichkeit durch die weltliche Macht garantiert war. Auf der anderen Seite aber verlieh diese Staatskirche dem weltlichen Staat die Legitimation, indem sie die Herrschaft transzendental verankerte und das Prinzip der staatlichen Priorität in allen Lebensbereichen propagierte. Der weltliche Staat wurde so zum obersten Ordnungshüter, der seine Untertanen zu einem gottgefälligen Leben erziehen sollte. Dies galt auch für den Stadtstaat Schaffhausen, dessen weltliche Obrigkeit, also der Rat, nach der Reformation eine Fülle zusätzlicher Kompetenzen von der alten Kirche an sich ziehen konnte, zum Beispiel die Armenpflege, die Sittenzucht und das Ehegericht.^[61] Zudem begann in den Jahren vor und nach der Reformation der wesentliche territoriale Ausbau des Stadtstaates Schaffhausen. Die untertänige Landschaft wurde in neun Obervogteien eingeteilt, deren Verwaltung mit Ausnahme der Landvogtei Neunkirch in den Händen des Kleinen Rates lag. Damit waren zusätzliche Ämter notwendig, die zwar keinen bedeutenden materiellen Gewinn, dafür aber Sozialprestige versprachen. Diese Entwicklung ging einher mit der in ganz Europa beginnenden Zeit des Absolutismus. Standesunterschiede, tatsächliche oder nur vermeintliche, traten auch in der Stadt Schaffhausen in den Vordergrund. Die Gesellschaft wurde sozial immer mehr differenziert. Dies musste sich auch auf die Verfassungswirklichkeit im Stadtstaat Schaffhausen auswirken. In der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts übernahm der Rat die Bezeichnung Gnädige Herren und die Titulatur der einzelnen Amtsträger wurde immer länger.^[62] Damit war eine sprachliche Kluft zwischen Regierenden und Regierten geschaffen. Diese sprachliche Neuregelung, die bis zum Ende des Ancien Régime Bestand haben sollte, deutet aber auch noch darauf hin, dass sich im Stadtstaat Schaffhausen eine politische Führungsschicht, die in den meisten Fällen mit der wirtschaftlich und gesellschaftlich führenden Schicht identisch war, herausgebildet hatte. Doch dieser sozialen Veränderung entsprach keine politische Verfassungsänderung. Die Zunftverfassung von 1411 blieb Grundlage.

5.2. Die Verfassungskrise

Trotzdem begannen sich spätestens seit Beginn des 17. Jahrhunderts die Zeichen für eine Verfassungskrise zu mehren. Ämterschacher und verbotene Wahlabsprachen, das so genannte Praktizieren, wurden zu einem Ärgernis. 1664 brach der Missmut offen aus.^[63] Im folgenden Jahr mussten 41 Personen, unter ihnen Zunftmeister und andere Ratsmitglieder, wegen Praktizierens verurteilt werden.^[64] Unter dem Eindruck dieser Vorkommnisse entschlossen sich der Grosse und Kleine Rat, eine Reform der Finanzverwaltung an die Hand zu nehmen, da sich die Klagen über Missbrauch und Verschwendung häuften. Doch wie so oft verliefen diese ersten Reformvorhaben im Sande. Allein die Unzufriedenheit liess sich nicht mehr mit dilatorischen Massnahmen auffangen. 1678 wurde vor Rat eine Verfassungsrevision angemahnt.^[65] Zusätzlich verschärft wurde die Lage noch dadurch, dass seit 1683 Tobias Holländer einer der beiden Bürgermeister war. Dieser machte eine sehr schnelle Ämterkarriere, die er seinen politischen Fähigkeiten verdankte. Doch kamen in ihm auch ein offen zur Schau gestellter Hang zum Absolutismus, zur Selbstherrlichkeit und Machtkonzentration zum Ausdruck.^[66] Er darf als herausragendster Vertreter des republikanischen Absolutismus gelten, der in seiner Person das Lebensgefühl des höfischen Barocks verkörperte, das im republikanischen Stadtstaat an seine Grenzen stiess.^[67]

Als 1688 der Missmut in der Stadt offen ausbrach^[68] und die Verfassungskrise ihre Spitze erreichte, waren es die Zünfte, die sich auf ihre verfassungsmässigen Rechte und Pflichten als politische Körperschaften besannen. Sie trugen wesentlich zur politischen Willensbildung bei, indem sie in Beschwerdebriefen die Mängel und Fehlentwicklungen benannten. Diesen Eingaben, den Zunftdesiderien, kommt eine grosse historische Bedeutung zu, lässt sich in ihnen doch das, was für die vormediale Welt beinahe völlig in den Quellen fehlt, nämlich die öffentliche Meinung im Moment der grössten Verfassungskrise im Ancien Régime, ablesen.

5.2.1. Forderungen der Zünfte und Gesellschaften

Die Forderungen der einzelnen Zünfte und Gesellschaften waren unmissverständlich und in ihrem Kern gleich.^[69] Die Zunft zun Webern brachte das allgemeine Gefühl klar auf den Punkt, indem sie meinte, es seien «die Grundgesetz unserer freyen Regierung entweders underbrochen oder gar beis[e]itz gesetz[t] worden».^[70] Die Zunft zun Gerbern bemängelte, dass bisher Ämter gekauft werden konnten. Um diesem Missbrauch begegnen zu können, sollten die Ämter in Zukunft durch das Los besetzt werden.^[71] Auch die Mitglieder des Kleinen und Grossen Rates sollten in ihrer Funktion als Richter «keine Mieth noch Gaaben oder Verehrung noch Sitzgelter nemmen, in was Sach es were, sondern den Burgern ohne Gelt Recht halten». Es sollten keine Sitzgelder mehr genommen werden ausser denjenigen, die vor dem Rat beschlossen wurden. Die Bussen und Strafgelder sollten dem städtischen Säckelamt abgeliefert werden, so die Zunft zun Schneidern.^[72] Die Zunft zun Fischern meinte zur Bestellung der Ämter: Das Los sollte eingeführt werden, «dass nicht alles auf des Rathsseithen, sondern auch an andere ehrliche Burger kommen möchte.»^[73] Pompöser, aber in der Sache gleich die Gesellschaft zun Kaufleuten, deren Mitglieder freilich an der politischen Macht grossen Anteil hatten. Bei «disen verderbten Zeiten und Sitten» hätten viele Bürger die von den Vorfahren aufgestellte Wahlordnung «fast überal zu Boden getretten und frommen, ehrlichen Leüthen durch allerhand Practicken zuruck- und umb den besten Kern ihrer burgerlichen Freyheit gebracht ...».^[74] Auch die Kaufleute befürworteten die Einführung des «lieben Loos»^[75] bei der Besetzung der Ämter. Allerdings findet sich noch eine utilitaristische Anregung in der Eingabe der Kaufleute, die einen Teil des Problems bei der Ämterbesetzung erfasste. Es wurde angeregt, auch das Bauamt neu den Bürgern zur Besetzung zur Verfügung zu stellen, «dieweil die Burgerschafft gross, der Ämpteren und Diensten hingegen wenig». Auch die Zunft zun Metzgern machte auf diesen Punkt aufmerksam. «Wan ein Burger ein Amptt als Dienst bedientt hatt, solle es bei demselbigen verbleiben, damitt bei der grossen volckreichen Weltt einen ehrlichen Burger auch möchte darzu gelangen. Wan einer zwei oder eins gehabt hatt, solle es verbleiben.»^[76] Dies war tatsächlich ein Problem, gab es im kleinen Stadtstaat Schaffhausen doch längst nicht für jeden Bürger, der dies wollte, ein Amt, weshalb die Ämterkumulation besonders kritisch betrachtet wurde. Die Zunft zun Webern forderte darum eine Amtszeitbeschränkung bei Ämtern, die bisher auf Lebenszeit vergeben waren.^[77]

Die Zunft zun Schuhmachern brachte zusätzlich einen anderen Punkt zur Sprache, nämlich die latente Befürchtung einzelner Zünfte, ihre Rechte und Privilegien könnten bei noch grösserer Machtkonzentration im Kleinen Rat beschränkt werden. So lautete denn auch die Forderung: «Endlich solle unser Zunfft gleich anderen bey ihren alten Freiheiten gelassen werden.»^[78] Noch deutlicher formulierte es die Zunft zun Schneidern: «Das die Zunfft- und Handwerksbrieffe bey dero buchstäblichem Verstand und dero volständigen Kräfften beschützet und beschirmet werdend.»^[79] Auch war Misstrauen vorhanden bezüglich des Inhalts der Tagsatzungsverhandlungen, deren Ergebnisse für die einzelnen Mitglieder der Eidgenossenschaft weitreichende Konsequenzen haben konnten. Deshalb forderten einzelne Zünfte, zum Beispiel die Metzger, «wan die Gesandten von Baden oder anderwerdts kummen, sollen sie über Klein und Gross Räthen Realziohn^[80] thun, damitt ein ehrliebende Burgerschafft wüsse, wass gehandeltt werde ihn wichtigen Sachen.»^[81] Das Prinzip einer grösseren Öffentlichkeit forderte auch die Zunft zun Rebleuten: «Es soll in der Kanzley ein Buch ligen, darin der Burger ihre Freiheiten begriffen. Dasselbige solle man alle Jahr auff den Zünfften ablesen.»^[82] Geradezu modern tönte schliesslich die Forderung der Zunft zun Becken: «Es soll von einer jeden Zunfft einer erwehlt werden, die Archiven durchzusuchen und die burgerliche Freyheiten auf alle Zünfften gegeben werden.»^[83]

Festzuhalten aber bleibt, dass die Zunftverfassung von 1411, so wie sie seither Bestand hatte, von keiner Zunft grundsätzlich in Frage gestellt wurde. Keine der teilweise umfangreichen Eingaben forderte eine grundlegende Änderung der Zunftverfassung oder gar die Schaffung neuer verfassungsrechtlicher Grundlagen des Stadtstaates. Die Eingaben beschränkten sich auf punktuelle, allerdings nach Ansicht der Zünfte und Gesellschaften wichtige Verbesserungen in der Verfassungspraxis.^[84] Herausragend dabei war der Ruf nach bürgerlicher Freiheit. Allerdings waren damit nicht die individuellen Freiheitsrechte in bürgerlicher Ordnung gemeint, wie sie vor allem das 19. Jahrhundert entwickelte^[85], sondern der freie Zugang zu öffentlichen Ämtern, die der Kleine Rat zunehmend monopolisiert hatte. Diesen gerechteren Zugang zur Teilhabe an der staatlichen Macht sollte das Los garantieren.^[86] Es verstand sich dabei von selbst und brauchte daher auch nicht besonders genannt zu werden, dass die Partizipation an der staatlichen Macht weiter auf die Zünfte und Gesellschaften beschränkt bleiben sollte. Die Grenzlinie der politischen Partizipation bildete das Bürgerrecht. Nur wer Bürger der Stadt Schaffhausen war, konnte (und musste) Mitglied in einer Zunft oder Gesellschaft sein, und nur wer dies war, konnte an der politischen Macht teilhaben. Diese Grundvoraussetzung der Zunftverfassung von 1411 wurde als verfassungsrechtliche Maxime vorausgesetzt.

5.2.2. Beilegung der Verfassungskrise

Am 21. Mai 1688 tagte der ersetzte Rat unter dem Druck der Öffentlichkeit. In erstaunlich kurzer Zeit wurden die wesentlichen Reformen beschlossen. Bereits am 22. Mai 1688 stimmte der ersetzte Rat der Ämterverlosung zu.^[87] Bei Appellationen vom Kleinen an den Grossen Rat mussten die Mitglieder des Kleinen Rates künftig den Ausstand beachten. Am gleichen Tag wurde auch die Vermögenssteuer, die seit dem Kauf der Reichsfreiheit 1415 ununterbrochen hatte bezahlt werden müssen, allerdings aufgrund der Selbstdeklaration, abgeschafft.^[88] Damit hatte die Beilegung der Verfassungskrise begonnen, wobei freilich noch einige Schwierigkeiten zu meistern waren. Denn der radikale Flügel der bürgerlichen Opposition, die Zunft zun Rebleuten, weigerte sich, Tobias Holländer zum Bürgermeister zu wählen. Schliesslich wurde Holländer zwar gewählt, doch sollten die Vorwürfe gegen ihn untersucht werden. Dieser Vorfall zeigte mit aller Deutlichkeit, dass sich längst nicht aller Missmut hatte abbauen lassen, auch wenn die anschliessende Huldigung in der Kirche St. Johann ohne Zwischenfälle erfolgte. Wie angespannt die persönliche Befindlichkeit sein konnte, mag dabei auch der Zusatz des Stadtschreibers im Ratsprotokoll zeigen, der dazu schreibt: «Actum solennem sonders einichen Anstoss, Gott seye Dank, verbracht.»^[89] Am 8. April 1689 konnte die Verfassungsrevision abgeschlossen und damit die Verfassungskrise beigelegt werden. Damit sei die Forderung erfüllt, «dass unser gemeines Staatwesen, wie der Policei also auch der Haushaltung halber in mehr richtig, Gott wolgefälligen und erspriesslicheren Stand eingeleitet und umschrankt werden möchte», wie es in der Präambel zur reformierten Verfassung von 1689 heisst. Das verfassungsmässige Regelwerk verfügte über 64 Artikel, mit denen die Forderungen der Zünfte und Gesellschaften im Wesentlichen umgesetzt wurden.^[90] Vor allem der Grosse Rat ging gestärkt aus der Auseinandersetzung hervor. Der Kleine Rat durfte fortan Beschlüsse des Grossen Rates nicht mehr ändern, die Abgeordneten an die eidgenössischen Tagsatzungen sollten neu vom Grossen Rat gewählt werden, wenn sie auch nach wie vor aus den Reihen des Kleinen Rates stammten.^[91] Der Grosse Rat erteilte die Instruktionen, also die Verhandlungsvorgaben an die Gesandten, und diese mussten ihm auch nach ihrer Rückkehr Bericht erstatten.

5.3. Würdigung: Rückschritt als Fortschritt

Damit hatte sich in Schaffhausen eine Verfassungsentwicklung hin zu einem mit absolutistischen Elementen herrschenden Kleinen Rat als Irrweg gezeigt. Anders als zum Beispiel in den Zunftstädten Bern und Solothurn hatten sich in der Verfassungskrise von 1688/89 die ursprünglich massgebenden republikanischen Kräfte, die vor allem von den Handwerkerzünften verkörpert wurden, gegen den absolutistischen Anspruch durchgesetzt. Dabei darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass dies keine Selbstverständlichkeit war. Stellt der Betrachter nämlich auf die damalige Verfassungsdiskussion ab, so bedeutete dieser Sieg des republikanisch-demokratischen Zunftgedankens sogar einen Rückschritt. Als modern galten damals seit längerem absolutistische Verfassungslehren, wie sie exemplarisch von Jean Bodin verkörpert wurden  ^[92], und die einen effizienteren Staat propagierten, um einen heutigen Sprachgebrauch beizuziehen. So gesehen war die Schaffhauser Verfassungsänderung von 1688/89, zumindest an kontinentaleuropäischen Vorgaben gemessen, unzeitgemäss^[93], bedeutete aber doch den wichtigsten Einschnitt in der Verfassungsgeschichte des Ancien Régime in Schaffhausen.

Dieser Zwiespalt war weiterhin vorhanden und wurde artikuliert, wenn sich daraus auch letztlich keine konkreten Folgen für die bestehende Verfassung ergaben. Besonders virulent wurde diese Auseinandersetzung bereits 1697, als in einer anonymen Schrift Gedanken, die den absolutistischen Standpunkt vertraten, geäussert wurden: «Wie weit es nun mit uns und unserer Regierung kommen, wie grossen Schaden, die letsthin vorgenommene Abänderung unser Fundamentalgesetzen uns bisher zugefüget, wie der oberkeitliche Arm geschwächt, seine Macht entkräfftet, Authoritet und Ansehen gefallen, das gute Vertrawen zwüschen der Obrigkeit und den Burgern sich verlohren, der Gehorsam abgenommen ...»^[94] Massiv dann die Folgerung, hätte man der Bürgerschaft 1688/89 nur die Hälfte der Änderungen aufgezeigt, «so were dises Monstrum bei seiner ersten Geburt erstiket.»^[95] Allerdings fanden sich auch Verteidiger. Ein ebenfalls anonymer Schreiber verfasste eine Replik.^[96] Für einen kurzen Moment schien es gar, als ob sich daraus eine neuerliche Verfassungskrise ergeben würde.

VI. Subsidiäres Verfassungsrecht: Die Ordnungen^[97]

Der Schreiber in der Verteidigung der Verfassungsänderung von 1688/89 zählte unter die Fundamentalsatzungen des Stadtstaates Schaffhausen auch die Statuta und Senatus Consulta.^[98] Damit war ein zusätzliches, ergänzendes Rechtsinstrument gemeint, dem verfassungsmässiger Charakter zukommen konnte, nämlich die vom Rat erlassenen Ordnungen. Den Anfang hatten das Stadtbuch von 1385 und sein Nachfolger, das zweite Stadtbuch, gemacht, dessen letzter Eintrag aus dem Jahr 1797 datiert.^[99] Nur schon ein Blick auf den Inhalt dieses zweiten Stadtbuches zeigt allerdings schnell, wie disparat die darin aufgezeichneten Texte sind. Oft lässt sich eine klare Abgrenzung zwischen Ordnungen, denen verfassungsmässiger Anspruch zugedacht war, und strafrechtlichen Satzungen^[100] nicht machen. Dazu kommen Einträge von Urteilen und Ratsbeschlüssen, wie zum Beispiel die Aufnahme in das städtische Bürgerrecht^[101]. Als Ordnungen mit eindeutig verfassungsmässigem Charakter sind zu nennen: die Bürgermeisterordnung, die Bürgeroffnung, beide in verschiedenen Fassungen^[102], das Verzeichnis der Rechte und Satzungen der Stadt Schaffhausen^[103], die Wahlordnung zum Säckelmeisteramt^[104], die Praktizierordnung^[105] und die Spitalordnung^[106].

Dieser disparate Eindruck in den Ordnungsbüchern änderte sich in den folgenden Jahrhunderten nicht. Immerhin lassen sich drei Bereiche unterscheiden, in denen Ordnungen verfassungsmässige Bedeutung erlangten, einfach weil die Zunftverfassung von 1411 auch in ihrer revidierten Fassung von 1688/89 dazu keine oder zu wenig präzise Angaben machte, die aber zum Kern des staatlichen Selbstverständnisses der Frühen Neuzeit gehörten. Es sind dies Ordnungen zur Armenfürsorge, zur Sittenzucht und zur Ämterbestellung. Diese drei Bereiche stellten gleichsam das Grundgerüst staatlicher Tätigkeit dar. Wir haben anlässlich der Verfassungskrise von 1688/89 gehört, dass die Frage der Bestellung und Ausübung der staatlichen Ämter im Stadtstaat für sehr wichtig angesehen wurde.^[107] Deshalb galt es besonders in diesem Bereich, an dem sich Missmut und Unruhe breit machen konnten, mit Wahl- und Ämterordnungen die gesetzlichen Grundlagen gegen Missbrauch zu schaffen. Daher erhielten selbst so scheinbar nebensächliche Ämter wie Dienstleute^[108] und Ratsknechte^[109] eine eigene Ordnung. Damit wurden sie in den Bereich der staatlichen Aufgaben integriert, zu denen die einzelnen Zunftmitglieder Zugang hatten.

Auch in den Bereich der staatlichen Aufgaben wurden durch Ordnungen im Sinn subsidiärer Verfassungsbestimmungen die Armenfürsorge und die Sittenzucht eingegliedert. Die Armenfürsorge war seit jeher ein christliches Ideal, das sich direkt aus biblischen Forderungen herleiten liess und das eine entsprechend hohe, längst nicht nur theoretische, sondern ganz praktische Kraft besass. Wollte man die Armenfürsorge als staatliche Tätigkeit auf die moderne Verfassungssprache übertragen, so könnte man sogar von einem frühneuzeitlichen Sozialrecht sprechen, auf das der Bürger Anspruch hatte. Dieser konnte im Fall der Armengenössigkeit auf staatliche Hilfe zählen, sei es durch regelmässige Nahrungsmittelzuteilungen oder durch Aufnahme in das städtische Spital als Pfründner. Allerdings beschränkte sich dieser Anspruch nur auf die Bürger der Stadt.^[110] Einen ganz anderen Bereich, der zentral zum Selbstverständnis des frühneuzeitlichen Staates gehörte, stellte die Sittenzucht dar. Seit der Reformation war es staatliche Aufgabe und Pflicht, die Untertanen zu einem gottgefälligen Leben zu erziehen. Da der Staat seine Legitimation letztlich aus der göttlichen Ordnung bezog, musste diese auch durchgesetzt werden. Sittenzucht war also geradezu konstitutiv für den frühneuzeitlichen Staat und kann daher als eine seiner verfassungsmässigen Aufgaben angesehen werden. So finden sich neben Sittenmandaten^[111] unter den Ordnungen solche für angemessene Kleidung^[112], zum Gottesdienst^[113] und zu den Kirchenstühlen^[114]. Zur Durchsetzung der Sittenmandate wurde das Kastigationsgericht eingerichtet, das mit der Ahndung von Vergehen gegen die Sittenzucht beauftragt war.^[115]

Noch schwieriger wird die Unterscheidung zwischen subsidiärem Verfassungsrecht und anderen rechtlichen Bestimmungen, wenn wir die vielen Mandate betrachten. Zudem stehen diese in einer teilweisen Konkurrenz zu den Ordnungen. Das heisst, es gab Mandate zur Durchführung von Hochzeiten^[116] und gegen das Tanzen^[117], also aus Bereichen, die eigentlich zur Sittenzucht gehörten und daher auch mit Ordnungen zu regeln waren.^[118] Allgemein aber gilt, dass Mandate vor allem strafrechtliche Instrumente waren und von ihrer Aufgabe her konkrete Missstände beseitigen sollten. Der Misserfolg der staatlichen Bemühungen lässt sich leicht an der Zahl der einschlägigen Mandate ablesen. So haben sich 22 Mandate gegen das Tanzen für den Zeitraum von 1627 bis 1798 und 35 Mandate zur richtigen Durchführung von Hochzeiten für den Zeitraum von 1601 bis 1780 erhalten.

VII. Fazit

Die Schaffhauser Verfassungsgeschichte seit dem Mittelalter bis 1798 zeigt, dass sich das Zusammenleben menschlicher Individuen ohne Verfassung im modernen Sinn regeln liess, wenn dies auch heute eine Ausnahme darstellt.^[119] Für Jahrhunderte blieb die Zunftverfassung von 1411 die wesentliche verfassungsrechtliche Grundlage des Schaffhauser Staates. Denn nach 1411 traten zwar Veränderungen in diesen verfassungsrechtlichen Grundlagen ein, doch waren sie auf die ganze Dauer betrachtet selten, und – sieht man von der Verfassungsänderung von 1688/89 ab – nicht grundlegend.^[120] Zudem erfolgten sie – mit Ausnahme der Verfassungskrise von 1688/89 – in der Regel mit bedächtiger Langsamkeit. Fast scheint sich dabei bestätigen zu wollen, was auch für moderne Verfassungen gelegentlich gesagt wird, dass sie besser sind, je länger sie nicht geändert werden müssen. Gemeinwesen und Staaten, die sich alle paar Jahre oder Jahrzehnte eine neue Verfassung geben, sind selten stabil. Zumindest in diesem Sinn hat die Zunftverfassung von 1411 den Test der Zeit bestanden. In einem anderen Sinn freilich versagte die Zunftverfassung von 1411. Gerade ihre Stärke wurde paradoxerweise bald zu ihrer Schwäche. Denn sie erwies sich nach der Verfassungsänderung von 1688/89 nur so wandlungsfähig, wie es die Träger der politischen Macht im Stadtstaat Schaffhausen, also die Zünfte und Gesellschaften, erlaubten. Diese aber entwickelten sich immer mehr zu energischen Verteidigern ihrer eigenen Privilegien, die sie der grossen Mehrheit der Bevölkerung vorenthielten^[121], was die behutsame Anpassung an neue Erfordernisse verhinderte. Als 1789 in Frankreich die Revolution die Rechte des Individuums gegenüber dem Staat postulierte, als die Gleichheit der Menschen^[122] in der praktischen Politik umgesetzt wurde und sich daraus ganz andere politische Mitspracherechte ableiten liessen, erwies sich die Schaffhauser Zunftverfassung als obsolet. Zunächst war sie es theoretisch, denn die politischen Machtverhältnisse blieben vorerst unangetastet. Die Zünfte und Gesellschaften waren aber unfähig und nicht willens, auf die Herausforderung zu reagieren. Damit verspielten sie letztlich auch ihre eigene Zukunft. Denn als die französischen Truppen 1798 in die Eidgenossenschaft einrückten, brach die alte Ordnung beinahe über Nacht zusammen und machte die Schaffhauser Zunftverfassung von 1411 und mit ihr das ganze Herrschaftsgefüge des Ancien Régime auch in der Praxis obsolet.

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