Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung: Forschungsstillstand seit 70 Jahren

Die Schaffhauser Juristen und Historiker haben sich um 1930 intensiv mit der Systematik der Gesetzgebung und der Verfassungsentwicklung befasst. 1931 erschien das Schaffhauser Rechtsbuch, welches das damals aktuelle kan­tonale Recht auf 1354 Dünndruckseiten zusammenfasste. Es war im Wesent­lichen das Werk von Rechtsanwalt Max Jenny, als Förderer und Mitarbeiter wurden Justizdirektor Gottfried Altorfer und Staatsarchivar Hans Werner genannt.^[1] Max Jennys «private Sichtung und Zusammenstellung» des Schaff­hauser Rechts hat eine lange, komplexe Vorgeschichte, die mit einem am 28. September 1898 im Grossen Rat erhobenen Postulat beginnt, sich über bereits 1900 zügig abgeschlossene Vorarbeiten von Staatsarchivar Gottfried Walter fortsetzt, um letztlich in einer prominent zusammengesetzten Geset­zessichtungskommission zu versickern. Das Rechtsbuch von Jenny, geschaffen für die Anwender von Verfassung und Gesetz, hat angehende Schaffhauser Rechtsgelehrte offensichtlich beflügelt, sich mit der Rechtsentwicklung zu befassen. 1933 legte der spätere Staatsschreiber Reinhold Schudel eine Unter­suchung zur kantonalen Staatsverfassung 1798–1834 vor ^[2], bereits 1934 erschien die Fortsetzung von Walter Müller, der die Zeit 1834–1933 bearbeite­te^[3]. Aber nicht nur historisch, auch politisch wurden Schaffhauser Juristen auf dem Gebiet der Verfassungsgebung tätig. In der wirtschaftlichen Krise der 30er-Jahre wurde von zwei politisch völlig verschiedenen Seiten eine Total­revision der Bundesverfassung angestrebt. Einerseits sammelte die Junglibera­le Bewegung der Schweiz Unterschriften für die entsprechende Volksinitiati­ve, die vom Redaktor der «Schaffhauser Nachrichten», Dr. Ernst Uhlmann, lebhaft unterstützt wurde.^[4] Andererseits war es die in Schaffhausen besonders virulent agierende Nationale Front, die am 18. März 1934 eine Totalrevisions­initiative ergriff.^[5] Führendes Mitglied auf dieser Seite war der Schaffhauser Jurist Dr. Rolf Henne. Die Totalrevision der Bundesverfassung wurde von den Schweizer Stimmbürgern am 8. September 1935 wuchtig im Verhältnis von 5 zu 2 verworfen. Seither ist es um die Staats- und Verfassungsgeschichte im Kanton Schaffhausen auffallend ruhig. Offensichtlich waren die politischen Rahmenbedingungen nach dem Frontenfrühling, im Zweiten Weltkrieg und in der Nachkriegszeit wenig attraktiv, sich mit den gewachsenen Strukturen im Kanton historisch oder systematisch näher zu befassen. Die Schaffhauser Verfassung wurde zwar weiterhin – wie seit 1876 üblich – punktuell durch Verfassungsgesetze den veränderten Erfordernissen angepasst, aber eine um­fassende Betrachtung oder Bearbeitung erfuhr sie nicht mehr.

Der vorliegende Aufsatz versucht, die Entwicklung der Schaffhauser Verfassung seit 1798 bis 2001 in geraffter Form darzustellen. Die entsprechen-
den Rahmenbedingungen werden ausführlicher im Kapitel Politik der  Schaffhauser Kantonsgeschichte des 19. und 20. Jahrhunderts dargestellt, die 2001 und 2002 erscheint. Thematische Überschneidungen sind unvermeidlich.

Durch die Verfassungsgeschichte selbst ist vorgegeben, dass die Darstellung bis 1876 den Totalrevisionen im chronologischen Ablauf folgt, während die Teilrevisionen seit 1876 eine systematischen Behandlung erfordern.

2. Die Helvetik 1798–1803

Die Schaffhauser Verfassung der vorhelvetischen Zeit^[6] enthielt für die Stadt Schaffhausen eine demokratische Grundordnung, die seit 1411 praktisch unverändert war und nur 1689 modifiziert wurde, um durch ein neues Wahlverfahren Korruption und Misswirtschaft auszuschliessen. Doch gerade die Schaffung des neuen, absolut demokratischen Wahlverfahrens mittels Los für wesentliche Ämter führte zu einer verhängnisvollen Entwicklung im Unter­tanengebiet. Der Schaffhauser Landvogt, der über den Klettgau zu gebieten hatte, wurde nicht einem mehrstufigen Auswahlverfahren unterworfen wie die neun Obervögte, er erhielt sein Amt durch das zwar gerechte, aber blinde Los. «Zu dem Amte eines Landvogts der Herrschaft Neunkirch wurden durch das blinde Loos Schuster, Käsehändler und Perrüquiers erwählt, Leute, die ohne Bildung, oft ohne schreiben und lesen zu können, dazu berufen waren, die Einwohner in politischer und sittlicher Erniedrigung gefangen zu halten»,schrieb Martin Wanner.^[7] In der Zeit, als in Frankreich die Gleichberechtigung aller – gemeint waren vorerst immer nur die Männer – zum Grundthema der Politik wurde, war eine Anstoss erregende Verwaltung von Untertanengebieten besonderen Angriffen unterworfen. Vertreter aus 22 Schaffhauser Landgemeinden versammelten sich am 30. Januar bis 1. Februar 1798 zum Kongress von Neunkirch, der in einem Memorial ^[8] die Gleichheit der Stadt- und Landbewohner, eine neue Verfassung, die Aufhebung der zehn Land- und Obervogteien und die Aufhebung oder Auslösung der Grundlasten forderte. Als die französischen Revolutionstruppen in die Waadt einrückten und dort unter Jubel als Befreier begrüsst wurden, begriffen verschiedene Alte Orte der Eidgenossenschaft den Ernst der Stunde, auch Schaffhausen. Nach einer Sonn­tagssitzung des Grossen Rates brachte der berittene, grün-schwarz gekleidete Standesweibel am 6. Februar 1798 die ersehnte Nachricht nach Neunkirch, die Freiheit und Gleichheit zwischen Stadt- und Landbewohnern sei eingeführt, und auf je 50 Mann sei ein Repräsentant abzuordnen. Die 110 Wahlmänner, 30 aus der Stadt und 80 aus der Landschaft, wählten eine kantonale Nationalversammlung von 48 Mann, welche über die neue Verfassung zu entscheiden hatte. Das erste Drittel dieser Nationalversammlung wurde aus der Stadt gewählt, das zweite aus der Landschaft, das dritte Drittel wurde in der Landschaft aus Stadtbürgern gewählt – eine äusserst interessante Repräsentationsart. Die 48 Mann konstituierten sich am 17. März 1798 und bildeten fünf Kam­mern (Regierung, Polizei und Militär, Justiz, Finanzen, Kirche und Schule), kamen aber bereits am 26. März 1798 zum Schluss, es sei die von Oberstzunftmeister Peter Ochs in Basel ausgearbeitete Musterverfassung, die Basler Konstitution, provisorisch zu übernehmen. Was sich in diesen Tagen in Schaffhausen ereignete, findet sich auch in den Geschichten von weiteren zwölf Schweizer Kantonen.

Mit dem Fall von Bern am 5. März 1798 war die Schweiz in französischer Hand. Das französische Direktorium änderte die Basler Konstitution von Ochs eigenmächtig ab, strich daraus wesentliche demokratische und föderalistische Elemente und diktierte den Schweizer Kantonen die neue Helvetische Einheitsverfassung.^[9] Damit endete die eigenständige Entwicklung auch in Schaffhausen. Der Machtspruch bedeutete, dass in Schaffhausen alle Behörden neu zu wählen waren. Die Urversammlungen der Gemeinden und die Stadtzünfte hatten praktisch innert 24 Stunden die Helvetische Einheitsverfassung, die ihnen einmal vorgelesen wurde, anzunehmen und sämtliche Wahlmänner neu zu bestimmen. Die 112 Volksvertreter wählten am 3. April 1798 vier Helvetische Senatoren, acht Mitglieder des Helvetischen Grossen Rates und zwei Mit­glieder des obersten Helvetischen Gerichtshofes. Für den Kanton Schaffhausen wählten sie am 6. April als lokale Regierung eine fünfköpfige Verwaltungskammer und ein 13-köpfiges Kantonsgericht. Das Vollziehungsdirektorium in Aarau bestimmte für den Kanton Schaffhausen einen lokalen Regierungs­statthalter, der die Beschlüsse des Gesamtstaates zu vollziehen hatte. Die Tragik des Umschwungs: Die Landbevölkerung und die bisher nicht stimm­berechtigten Einwohner (Beisassen, Mauchen) waren zwar jetzt in den Auswahlprozess der Behörden einbezogen, die wesentlichen Entscheidungen fielen aber in Paris oder am Sitz des Helvetischen Direktoriums. Die Urversamm­lungen hatten praktisch keine Bedeutung, und ein kantonales Parlament gab es nicht mehr.

Die Schweiz und Schaffhausen waren ein Teil des französischen Imperiums geworden und trugen mit ihm das Schicksal der politischen und kriegerischen Umwandlung Europas. Schaffhausen wurde zur Frontstadt und erlebte eine schwere Besatzungs- und Kriegszeit, die in den schweizerischen Bürgerkrieg zwischen Vertretern des Einheitsstaates (Unitarier) und den Anhängern einer dezentralen Staatsstruktur (Föderalisten) ausmündete. Der Bürgerkrieg endete nach einem kurzfristigen französischen Truppenrückzug mit einer erneuten Besetzung der Schweiz am 21. Oktober 1802 und der ultimativen Einladung Napoleons, aus allen Kantonen Vertreter nach Paris zu entsenden, um mit ihm eine auf die Schweizer Verhältnisse zugeschnittene Verfassung zu erarbeiten.

3. Die Mediation 1803–1814

Dieses interessante Konsultativgremium von rund 70 Schweizern, die Consulta, in der aus Schaffhausen Stephan Maurer Sitz und Stimme hatte, erarbeitete eine im Wesentlichen föderalistische Verfassung für die gesamte Eid­genossenschaft und je eine Verfassung für jeden Kanton. Weil Napoleon in diesem Prozess die Rolle eines Vermittlers, eines Mediators, übernahm, heis­sen diese Verfassungen Mediationsverfassungen, die Zeit von 1803 bis 1814 Mediationszeit. Dass Stephan Maurer die Schaffhauser Verfassung entwarf, lässt sich aus Briefen erschliessen.^[10]

Stephan Maurer kehrte mit der kantonalen Mediationsverfassung^[11] am 6. März 1803 von Paris nach Schaffhausen zurück, wo er das Werk umzusetzen hatte. Das Kantonsgebiet wurde in die drei Distrikte Stadt Schaffhausen, Klettgau und Stein/Reiat geteilt. Jeder Distrikt hatte sechs Wahlzünfte. In der Landschaft wurden die Gemeindebürger zu Wahlzünften zusammengefasst, etwa Beggingen mit Schleitheim oder Barzheim und Gennersbrunn mit Thayngen. In der Stadt wurden je zwei der zwölf historischen Zünfte zu einer Wahlzunft zusammengelegt, die grösste mit der kleinsten, die zweitgrösste mit der zweitkleinsten usw., so dass etwa sechs gleich starke städtische Wahl­körper entstanden. Die 134 Schmiedezünfter wurden beispielsweise mit den 41 Mitgliedern der Gesellschaft zun Herren vereinigt. Jede der 18 Wahlzünfte im Kanton hatte die gleichen Rechte, wenn sie auch verschieden gross waren. Der Schmiede-Herren-Zunft mit 175 Mitgliedern stand beispielsweise die Wahlzunft Schleitheim-Beggingen mit 625 Mitgliedern gegenüber. Beide Wahlzünfte konnten je ein Mitglied direkt in den Grossen Rat wählen und vier Kandidaten aus den beiden andern Distrikten nominieren. Aus diesen 18 mal 4 gleich 72 Kandidaten wurden durch das Los 36 Kantonsräte bestimmt. Aus den 18 Direktgewählten und den 36 Gelosten entstand ein souveräner Grosser Rat von 54 Mitgliedern. Durch dieses Wahl- und Lossystem wurde die Durch­mischung des Kantons und eine gewisse demokratische Ausgewogenheit angestrebt.

Der so erkorene Grosse Rat – manchmal in den Quellen auch Grosser Kantonsrat genannt, weil er jetzt aus Land- und Stadtbürgern bestand – trat am 15. April 1803 zusammen und wählte die 15-köpfige Regierung, den Kleinen Rat. Elf Städtern standen vier Landvertreter gegenüber. Als Amtsbürgermeis­ter wählte der Grosse Rat den verdienten Stephan Maurer. Ein Teil des Gros­sen Rates war gleichzeitig Appellations- und Strafgericht, in den Distrikten gab es je ein Stadt- oder Landgericht. Eine Kantonsverwaltung existierte noch nicht, was nicht der Amtsbürgermeister oder der Staatsschreiber erledigte, musste von den Grossratsmitgliedern selbst übernommen werden. Auch die Durchführung der Beschlüsse oblag im Wesentlichen den Ratsmitgliedern und den Gemeindevorstehern. Die Stadtgemeinde – dies sei als Besonderheit ver­merkt – wurde vom Kanton ohne Vermögensausscheidung bis 1832 direkt mit­verwaltet, es gab weder ein Stadtparlament noch einen Stadtrat noch eine eige­ne Verwaltung. Der entsprechende Grossratsbeschluss vom 23. und 26. April 1803 über die gemeinsame Verwaltung von Kanton und Stadt wurde am 9. März 1815 erneuert.^[12]

4. Die Restauration 1814–1831

Das Scheitern Napoleons bewirkte eine politische Neuordnung in Europa, die letztlich am Wiener Kongress festgeschrieben wurde. Staatspolitisch erfolgte eine Rückbesinnung auf die vorrevolutionären Zustände. Die Schweizer Kantone wurden wieder souveräne Glieder eines eidgenössischen Staaten­bundes, die Kantone selbst setzten verfassungsrechtlich wieder dort an, wo sie um 1798 eigene Wege gesucht hatten.

Der Schaffhauser Amtsbürgermeister Balthasar Pfister wurde am 2. Januar 1814 in die Siebnerkommission gewählt, welche die eidgenössische Media­tionsverfassung von 1803 zu revidieren hatte. Pfister leitete am 29. Januar auch in Schaffhausen die Revision der Kantonsverfassung mit der Berufung einer sechsköpfigen Vorbereitungskommission ein, die sich aus Mitgliedern des Kleinen Rates zusammensetzte. Dieses Gremium wurde zur Organisations­kommission erweitert, indem zwei Landvertreter des Kleinen Rates, zwei Mitglieder des Grossen Rates und zwei Mitglieder der ehemaligen Regierung von vor 1798 dazugenommen wurden. Diese Kommission begann am 18. Februar zu tagen, es zeigte sich aber rasch, dass darin die liberalen und die konservativen Kräfte hart aufeinander prallten. Als Balthasar Pfister am 2. März zur Tagsatzung abreisen musste, wurden die Beratungen unterbrochen.

Die Diskussionen verlagerten sich nun in die Öffentlichkeit. Hergestellt wurde sie damals über die Wahlzünfte, die Zeitungen und durch gedruckte Broschüren. In Schaffhausen hatte am 1. Januar 1814 der «Allgemeine schwei­zerische Korrespondent» zu erscheinen begonnen, eine von David Hurter und seinem Sohn Friedrich Hurter geistreich redigierte konservative Zeitung, welche die liberalen Ideen scharf bekämpfte und darum in der städtischen Aristokratie gern gelesen wurde.

Aus der Feder von Archivar Johann Christoph Harder erschien der «Statis­tische Aufsatz über Schaffhausen, enthaltend: die Rechte, Befugnisse und Besizungen hiesiger Stadt bis zur Einführung der im Jahre 1798 aufgedrungenen Konstitution»^[13]. Und im Mai 1814 veröffentlichte eine Gruppe von neun prominenten städtischen «Vaterlandsfreunden» eine weitere Broschüre mit dem Titel: «Ansichten wie man unter den jetzt obwaltenden Umständen auf eine recht- und zweckmässige Art zu einer neuen und dauerhaften Kantons-Verfassung gelangen könne»^[14]. Alle diese Presseerzeugnisse verschärften den konservativen Druck auf die Regierung und die Organisationskommission. Die Landschaft und ihre Bewohner hatten den Stadtkonservativen wenig politische Mittel entgegenzusetzen, sie waren auf die liberalen und gemässigten Städter angewiesen.

Als Balthasar Pfister am 14. Juni von Zürich zurückkehrte, setzte die Organisationskommission ihre Beratungen fort. Am meisten zu reden gab das Repräsentationsverhältnis zwischen Stadt und Land, und nach Rückfragen bei den zwölf Stadt- und den zwölf Landzünften lag der fertige Entwurf am 12. Juli vor dem Grossen Rat. Die Ratsdebatte ist uns nicht überliefert, die Verfassung wurde aber offenbar in einer einzigen Ratssitzung beraten und verabschiedet, denn die Veröffentlichung endet mit dem Zusatz «vom Grossen Rate des Standes Schaffhausen einmütig angenommen und in Kraft erkennet worden»^[15].

Die Restaurationsverfassung^[16] von 1814 führte neu die Integralwahl der Behörden alle vier Jahre ein, wie sie seither im Kanton Schaffhausen – mit Ausnahme des Zeitabschnittes von 1852 bis 1868 – praktiziert wird. Der Grosse Rat wurde von 54 auf 74 Mitglieder vergrössert, die Stadt Schaff­hausen erhielt 48 Sitze, jede der restaurierten historischen zwölf Zünfte vier Sitze. Die Stadt Stein am Rhein erhielt ebenfalls vier Sitze, die elf Landzünfte mussten sich mit 22 Sitzen begnügen.

In den Kleinen Rat konnten die zwölf Stadtzünfte und die Zunft Stein je ein Grossratsmitglied direkt wählen, die 22 Landgrossräte wählten zusammen fünf Grossratsmitglieder und die so bestimmten 18 wählten gemeinsam weitere sechs Grossratsmitglieder, so dass eine 24-köpfige Regierung entstand, die Teil des Grossen Rates war. Die Regierung war auch Appellations- und Krimi­nalgericht, nur die Todesurteile mussten dem Grossen Rat vorgelegt werden, der durch einfaches Mehr die Begnadigung aussprechen konnte.

War die Schaffhauser Verfassung von 1814 fortschrittlicher oder konservativer als die übrigen Schweizer Restaurationsverfassungen der Städtekantone? Reinhold Schudel^[17] betont die fortschrittlichen Elemente, die Integralwahl und die Neuerung, dass jedes Grossratsmitglied nun die Möglichkeit hatte, Ge­setzesvorschläge zu machen. Er erwähnt auch das Fehlen jeder Zensusbestim­mung, die das Stimmrecht von einem bestimmten Vermögen abhängig gemacht hätte. Dass Schudel die Vermischung der legislativen, der exekutiven und der judikativen Gewalt bemängelt, weist ihn als Verfechter einer klaren Gewaltentrennung aus.

1826 erfolgte eine teilweise Revision der Kantonsverfassung.^[18] Das wesentlichste Element darin war die Erweiterung des Grossen Rates von 74 auf 83 Mitglieder. Die neun zusätzlichen Mitglieder wurden vom Grossen Rat selbst berufen. Festgelegt wurde auch, dass die Verfassung alle zwölf Jahre
einer Revision zu unterwerfen sei.

5. Regenerationsverfassung 1831 – nicht ohne Gewalt

Wie 1798 kam der Anstoss zu Reformen auch im Jahr 1830 von Frankreich. Am 27. Juli 1830 brach in Paris eine Revolution aus, die als zündender Funke die national-liberalen Kräfte an die Macht brachte. Aufstände gegen die rechtskonservativen Restauratoren in ganz Europa waren die Folge, politische Änderungen ergaben sich in Belgien, Hannover, Sachsen, Polen und Italien. Aber auch die Schweiz erlebte einen kräftigen politischen Umschwung, indem innert Jahresfrist elf Kantone in neuen Verfassungen die Volkssouveränität verkündeten und damit die Macht der Parlamente und Regierungen beschränk­ten.^[19] Baselland und Basel-Stadt teilten sich 1830–1833 nach einem Bürgerkrieg in zwei Halbkantone, in Zürich, St. Gallen, Luzern und Bern kamen die Liberalen an die Macht. Weil sich die Erneuerungskräfte durchsetzten, hat sich für die Zeit von 1830 bis 1848 der Epochenbegriff «Regeneration» durch­gesetzt.

Unter dem Einfluss der liberalen Presse machten sich auch in Schaffhausen die demokratischen Kräfte bemerkbar. Nach tumultuösen Vorversammlungen verabschiedete die ordentliche Rechnungs- und Ämtergemeinde Hallau am 29. Dezember 1830 ein Memorial an den Kleinen Rat, das im Wesentlichen einen Verfassungsrat von 24 Land- und zwölf Stadtbürgern forderte, eine vom Volk angenommene Verfassung, im Grossen Rat einen Land-Stadt-Anteil von zwei zu eins, Gewaltentrennung und Aufteilung von Staats- und Stadtgut. Am 8. Januar fand in der Wirtschaft «Storchen» ausserhalb der Stadt Schaffhausen (heute: Wohnhaus Stokarbergstrasse 125) ein Kongress von 15 Landvertretern statt, um die Begehren der Landgemeinden zu koordinieren. Die selbstbewusst gewordenen Landzünfte verlangten nebst den im Hallauer Memorial nieder­geschriebenen Forderungen auch Steuerverminderung, freien Handel statt des Zwangs, die Landprodukte im Schaffhauser Kaufhaus abzuliefern, und die Vereinheitlichung von Mass und Gewicht. Stein am Rhein wollte sich vom Kanton Schaffhausen trennen, um sich dem Thurgau anzuschliessen.

Die Gegensätze prallten am 20. Januar 1831 im Grossen Rat hart aufeinander. Amtsbürgermeister Ulrich von Waldkirch hielt mit den zwei Dritteln städ­tischer Ratsmitglieder an der unter Eid beschworenen Verfassung von 1826 fest, in der festgeschrieben worden war, sie könne erst 1838 revidiert werden. Ein Grossteil der Landvertreter forderte dagegen vehement die sofortige Verfassungsänderung, und eine vermittelnde Gruppierung mit Bürgermeister Franz Anselm von Meyenburg-Rausch an der Spitze suchte nach einem Ausgleich, ohne vorerst die Lösung zu finden. Die Verzögerung der Entscheidung wirkte verheerend. Am 25. Januar beschloss Hallau, einen halben Zentner Pulver und das dazugehörige Blei auf Gemeinderechnung anzuschaffen und an den folgenden Tagen zu Patronen und Kugeln zu verarbeiten.^[20]

Als am Mittwoch, dem 26. Januar 1831, im Oberneuhaus die aufgebrachten Landvertreter unter Landarzt Johannes Bächtold tagten, fand gleichzeitig im 24-köpfigen Kleinen Rat Bürgermeister Meyenburg-Rausch den Ausweg aus dem Dilemma zwischen Rechtsstandpunkt und politischer Klugheit, indem er vorschlug, die Regierung solle durch kollektiven Rücktritt der Gesamtheit des Volkes die Gewalt zurückgeben und es ihm überlassen, sich eine andere Verfassung und eine neue Regierung zu geben. Ohne Opposition stimmten die Re­gierungskollegen zu, die Abdankungsurkunde^[21] wurde genehmigt, am 27. Januar auch vom Grossen Rat akzeptiert. Das Prinzip der Volkssouveränität war damit de facto bereits anerkannt, bevor die Verfassungsrevision begann.

In den Schaffhauser Verfassungsrat wurden im Februar 1831 22 Land­bürger und acht Städter gewählt, nur zwei aus dem ehemaligen Kleinen und vier aus dem Grossen Rat. Wesentliche Teile der nun erarbeiteten neuen, liberalen Schaffhauser Verfassung orientierten sich an der Zürcher Verfassung, die mit der Volksabstimmung vom 20. März Gültigkeit erlangt hatte. Hauptstreitpunkt wurde in Schaffhausen das Repräsentationsverhältnis zwischen Stadt und Land. Nach harter Diskussion wurde am 7. April in erster und am 4. Mai in zweiter Lesung der Antrag von Johann Georg Grieshaber aus Hallau gut­geheissen: Die Landschaft erhielt 48 Sitze, die Stadt 36. In der Schlussabstim­mung vom 5. Mai stellten sich 28 Verfassungsräte hinter den Entwurf, 21 waren dagegen, kein sehr überzeugendes Resultat. Doch erstmals sollte das nun zum Souverän erklärte Volk den letzten Entscheid über die kantonale Ver­fassung haben.

Die Volksabstimmung über die neue Kantonsverfassung wurde auf den 19. Mai angesetzt. Doch offenbar glaubte «das Volk» noch nicht so recht an sich und an die neuen legalen Möglichkeiten, waren doch seit der letzten Volksabstimmung (1802 über die Helvetische Verfassung) immerhin 29 Jahre vergangen. Jedenfalls brach im Klettgau der Tumult aus, als am 13. Mai die Verfassungsexemplare, «noch ganz nass von der Druckerei»^[22],zur Verteilung gelangten. Just durch den hart erkämpften Kompromiss in der Stadt-Land-Repräsentation (36 zu 48) zogen die Land-Verfassungsräte den Zorn der Land­bürger auf sich. Sie wurden beschuldigt, in der Stadt bestochen worden zu sein.

Am Montag, dem 16. Mai 1831, sammelte sich beim Oberneuhaus ein wild entschlossener, bewaffneter Haufen von 400 bis 900 Klettgauern unter Führung von Hallauern und Schleitheimern zu einem Zug in die Stadt. Die Ver­fassungsräte wurden in ihren Dörfern überlistet und gewaltsam mitgeschleppt. Selbst die aus der Stadt zur Beschwichtigung entgegeneilenden Regierungsmitglieder konnten die aufgeputschte Menge nicht beruhigen, sie wurden wie die Land-Verfassungsräte gefangen genommen und im Zug mitgeführt, konnten aber im Engewald entkommen.

Als der Zug vor der ummauerten Stadt anlangte, waren die Tore geschlossen und von den Stadtbürgern militärisch bewacht. Beim Mühlentor gelang es den Bauern nach 20 Uhr, mit Gewalt einen Torflügel auszuhängen. Als aber der Hallauer Schuster Martin Votsch als Erster in die Stadt eindringen wollte, wurde er durch je eine Gewehrkugel in die Brust und den Unterleib erschossen, zwei weitere Landleute wurden schwer verwundet. Hinter dem Tor hatte Artillerieleutnant August Winz dem Kanonier schon das Kommando zum Feuern gegeben, schlug ihm dann aber die Lunte im Moment des Losbrennens weg, wodurch ein Blutbad vermieden wurde. Erschrocken und in jeder Be­ziehung ernüchtert erkannten die Aufrührer die tödliche Gefahr der entschlossenen städtischen Gegenwehr, die wilde Begeisterung wich der Furcht. In kurzer Zeit löste sich der Haufen in flüchtende Gruppen auf, und um 24 Uhr war kein Aufständischer mehr vor den Toren der Stadt zu sehen.

Die folgenden Tage verliefen in bleierner Stille, wozu auch das Eintreffen der beiden herbeigerufenen eidgenössischen Vermittler beitrug, die erreichten, dass in den Gemeinden und in der Stadt die Waffen ruhten. In dieser apathischen Stimmung legte der Verfassungsrat den 23. Mai als Tag der Volks­abstimmung fest, den Pfingstmontag. Es war ein psychologisch verfehlter Entscheid, war doch der Pfingstmontag seit Jahrhunderten der Tag, an dem sich das Stadtregiment und das Zunftsystem durch eine festliche Behördenerneuerung selbst gefeiert hatten. Mit 2155 Nein gegen 2029 Ja wurde die Ver­fassung in den 45 Abstimmungsversammlungen knapp abgelehnt, obwohl die Stadt (416 Ja zu 233 Nein) und 18 Gemeinden zustimmten. Aber 15 Gemeinden lehnten ab, allen voran Schleitheim (0 Ja zu 520 Nein) und Hallau (67 Ja zu 352 Nein).^[23] Drei Viertel der 5681 Stimmberechtigten hatten laut den Protokollen an den Abstimmungsversammlungen teilgenommen. Die Prüfung dieser Protokolle ergab dann allerdings, dass Schleitheim am 23. Mai gar keine Abstimmung durchgeführt hatte, die einstimmige Ablehnung mit den 520 Nein war das Resultat der vorausgegangenen stürmischen Gemeindeversammlung vom 15. Mai. Buch hatte mit 47 Ja einstimmig angenommen, aber in offenem Handmehr, was ebenfalls ungesetzlich war.

Auf Anraten der eidgenössischen Kommissäre entschied sich der Ver­fassungsrat am 27. Mai, das ablehnende kantonale Resultat trotz der Unregelmässigkeiten zu akzeptieren, das Repräsentationsverhältnis zu ändern und den geänderten Verfassungsentwurf dem Volk erneut vorzulegen. Zwischen der Forderung der Landschaft nach einer Zweidrittelmehrheit und dem abgelehnten Entwurf mit einem Verhältnis 36 zu 48 wurde der Mittelweg gefunden im Verhältnis 30 zu 48. Die zweite Volksabstimmung wurde auf den 2. Juni 1831 gelegt, sie ergab 3585 Ja und 1005 Nein.^[24] Die Stadt nahm mit 605 zu 103 Stimmen an, von allen Gemeinden hatten nur Barzheim und Stetten ablehnende Mehrheiten. Damit erhielt der Kanton Schaffhausen seine liberale Ver­fassung durch Volksbeschluss.

In den Kantonsratswahlen vom 12. Juni gelangten 37 neue Mitglieder ins Parlament, 41 bisherige wurden bestätigt.^[25] Der bedeutsame Umschwung ist auch in diesen Erdrutschwahlen deutlich zu spüren. Anlässlich der Konstituierung vom 20. Juni wurde aus den Mitgliedern des Kantonsrates die elfköpfige Regierung gewählt, bis 1852 immer noch «Kleiner Rat» genannt. Sechs Mitglieder stammten aus der Stadt Schaffhausen, je eines aus Stein am Rhein, Neunkirch, Wilchingen, Thayngen und Schleitheim. Aus Hallau kam kein Mit­bürger zu diesen hohen Würden. An die Spitze des nun liberalen Schaffhauser Staates wurde am 22. Juni Franz Anselm von Meyenburg-Rausch gewählt,
eine verdiente Ehrung des Magistraten, der durch Besonnenheit und kluges Nachgeben den Schritt in die neuen Verhältnisse ermöglicht hatte.

Die Kantonsverfassung von 1831^[26] verankerte die Volkssouveränität, das besprochene Repräsentationssystem, die Rechtsgleichheit (§ 4), die Presse­freiheit (§ 7), das Petitionsrecht (§ 8), doch keine Gewissens- und Religionsfreiheit: «Die evangelisch-reformierte Religion ist die herrschende im Kanton. Der paritätischen Gemeinde Ramsen sind ihre bisherigen Religionsverhältnisse gewährleistet.» (§ 2). Die Verfassung enthielt die Verpflichtung, dass das Finanzgesetz von 1818 zu revidieren sei, doch wurden sämtliche Einwohner verpflichtet, an die öffentlichen Lasten nach Vermögen, Einkommen und Gewerbe beizutragen (§ 12). Kantonsbürger konnten neu das Ortsbürgerrecht frei erwerben (§ 13), andere Schweizer mussten zehn, Ausländer 20 Jahre vorher das Ortsbürgerrecht erworben haben, bevor sie das volle Aktivbürgerrecht erhielten (§ 27). Das Handwerk blieb geschützt (§ 14), besondere Gewerbe («Ehehaften») waren weiterhin von einer Bewilligung abhängig (§ 15), doch für den Verkauf und die Ausfuhr von Landprodukten galt ab sofort der freie Handel, womit eine zentrale Forderung der Landschaft erfüllt war (§ 16). Stimm- und Wahlrecht wurden einheitlich auf das 20. Altersjahr festgelegt (§ 24), für die Wahl in den Grossen Rat (Kantonsrat) war das 25. Altersjahr erforderlich, Mitglieder geistlichen Standes waren nicht ins Parlament wählbar (§ 29). Eine wichtige Entflechtung erfolgte auch im Gerichtswesen, indem das Appellationsgericht ein selbstständiges oberstes Gericht wurde und damit vom Kantonsrat («Grossen Rat») klar geschieden (§ 54). Das Kantonsgericht (§ 61) amtete als erste Instanz in Straffällen und Eherecht («Matrimonialfälle»), die Bezirksgerichte (§ 70) waren erste Instanz in Zivilfällen. Die bisherige staat­liche Allmacht im Strafwesen wurde beschränkt, indem mangels eines eigenen Strafgesetzes das Strafgesetz des Kantons Basel-Stadt 1834 zuerst probeweise, später definitiv übernommen wurde^[27].

Eine Verfassungsrevision von 1834^[28] verankerte das Prinzip der Öffentlich­keit der Grossratssitzungen und liberalisierte die Wahl des Kantonsparlamentes: Die Wahl erfolgte nun frei aus allen Kantonsbürgern; die Landschaft erhielt 60 Sitze, die Stadt 18; für die Wahl der städtischen Abgeordneten wurden die zwölf historischen Zünfte in je drei Abteilungen geteilt, wobei jede der Wahlsektionen A, B und C sechs Grossräte zu wählen hatte.

6. Die Trennung von Kanton und Stadt Schaffhausen 1832

Die zentrale Frage der Trennung von Staats- und Stadtgut wurde in den Übergangsbestimmungen geregelt. Je fünf Vertreter der Landschaft und der Stadt wurden in eine Ausscheidungskommission gewählt, die am 25. November 1831 zur ersten gemeinsamen Sitzung zusammentrat und beschloss, auf Grundlage der Dotationsurkunde von 1804^[29] die Vermögensausscheidung zwischen Kanton und Stadt vorzunehmen. 1798 und 1804 waren nämlich auf Betreiben der helvetischen, später der eidgenössischen Behörden eine provisorische Ausstattung der Stadtgemeinde vorgenommen und die laufenden Aus­gaben von vorerst 36'000 auf 32'000 Franken festgelegt worden. Die Beschlüsse auf gemeinsame Verwaltung von Stadt und Kanton hatten dann aber eine effektive Aussonderung unnötig gemacht.

Auf der Basis dieser Vorarbeiten wurde 1831 die Ausscheidung vorgenom­men. Nach langwierigen Auseinandersetzungen musste die Ausscheidungskommission wegen Uneinigkeit vier eidgenössische Schiedsrichter beiziehen, die am 23. Oktober 1832 ihr Urteil fällten.^[30] Der Stadt Schaffhausen wurden nebst Liegenschaften zinstragende Kapitalien und Einkünfte zugewiesen, um die 32'000 Franken Ausgaben pro Jahr zu decken. Die städtische Rechnungsführung begann rückwirkend ab 1. Januar 1832. Friedrich Hurter, der sich ganz besonders für die finanzielle Ausstattung der Stadt gewehrt hatte, schloss die 1833 endlich bereinigte Angelegenheit mit der gut dokumentierten Schrift ab.^[31] Seit dieser Ausscheidung gibt es in der Stadt Schaffhausen eine selbstständige städtische und eine übergeordnete kantonale Verwaltung, eine staatsrechtlich erklärbare, im politischen Alltag des 20. Jahrhunderts aber nicht immer verständliche Doppelregierung und Doppelverwaltung. Die mitunter grotesken Reibungen zwischen Kanton und Stadt begannen schon 1832 im Bereich Kantons- und Stadtpolizei, weil die Abgrenzung der Kompetenzen nicht gelang.^[32]

7. Die Verfassung von 1852: Volksveto und Staatsumbau

Die Bundesverfassung von 1848 veränderte die Kantonalpolitik grundsätzlich. Der Grenzkanton Schaffhausen verlor die Souveränität über jene Bereiche, die der Bund sich vorbehielt, vor allem die Aussenpolitik samt Zoll- und Posthoheit. Der überraschend deutliche Schaffhauser Entscheid für den starken Bundesstaat war letztlich Ausdruck der Überzeugung, dass der politische und wirtschaftliche Zusammenschluss nötig war, um die herrschende Krise und Not zu überwinden und in einem grösseren Wirtschaftsraum bessere ökonomische Rahmenbedingungen zu erhalten. Und die Schaffhauser wussten, was Krise und Not war: Sie zwang 1842–1852 einen Zehntel der Kantonsbevölkerung zur Auswanderung.

Es war nach 1848 nur eine Frage der Zeit, wann die Anpassung der Kan­tonsverfassung zu erfolgen habe. 1851/52 war es so weit. Meinungsmacher der kantonalen Verfassungsreform war der 57-jährige Steiner Metzgermeister, Na­tional- und Kantonsrat Johann Georg Fuog^[33], der mit zäher Konsequenz weit reichende Reformen verlangte, insbesondere den Abbau der Vielregiererei, die Reduktion des Kantonsrates von 78 auf 40 Mann, die Schaffung eines Regie­rungsrates von fünf vollamtlichen und anständig bezahlten, aber persönlich verantwortlichen Departementsvorstehern, die Trennung der Gewalten und die Aufhebung der vielen unübersichtlich mitregierenden Kommissionen. Statt des Kantons- und der sechs Bezirksgerichte wünschte er ein einziges, professionell arbeitendes Gericht, «denn man würde eher 5 gute Richter finden als 49».^[34] Die Bezirke sollten bestehen bleiben, fand Fuog, darin könnte ein Kreis­friedensrichter die Bagatellfälle bis 25 Gulden endgültig entscheiden. Diese letzte Idee ist schon darum interessant, weil sie in allen kantonalen Justiz­reformen seit 1851/52 immer wieder diskutiert, aber nie verwirklicht worden ist.

Kantonsrat Fuog war nicht der Mann, der sich durch die Obrigkeit oder die gegnerische Presse von der Überzeugung abbringen liess, es müsse etwas geschehen. Und um sich direkt ans Stimmvolk zu wenden, organisierte er auf den 18. Mai 1851 eine Volksversammlung beim Schützenhaus in Schaff­hausen, die mit rund 3000 Teilnehmern den Höhepunkt in Fuogs politischer Laufbahn darstellte. Der Zeitpunkt war sicher nicht zufällig auf den Vortag der beginnenden Kantonsratswahlen festgelegt worden. Fuogs Schützenhausrede wurde als Petition dem Kantonsrat eingereicht, der sich am 2. Juni zur Konstituierung versammelte. Statt wie üblich sofort die Wahl der Regierung vorzunehmen, beschloss der Rat, zuerst auf die Frage der Verfassungsrevision einzutreten. Unter Namensaufruf erfolgte der Entscheid des Kantonsrates, der mit 38 Ja gegen 36 Nein die Revision befürwortete. Die Vertreter der Stadt Schaffhausen und des Reiat stimmten fast geschlossen für die Revision, die des Klettgaus waren fast ebenso geschlossen dagegen.^[35] Die kantonale Volksabstimmung zur Frage, ob die Verfassung zu revidieren sei, wurde auf den 22. Juni 1851 angesetzt. Das Resultat wiederholte im Grossen, was der Kantonsratsentscheid im Kleinen bereits gezeigt hatte. Schaffhausen, Reiat und Stein am Rhein nahmen an, der Klettgau verwarf. Das kantonale Gesamtresul­tat lautete 3250 Ja gegen 2562 Nein.^[36] Gleichzeitig musste sich das Volk entscheiden, ob es die Ausarbeitung der Verfassung dem Kantonsrat überlassen wolle oder ob ein spezieller Verfassungsrat gewählt werden sollte. Das Resultat war für den eben integral erneuerten Kantonsrat nicht gerade schmeichelhaft: Mit 4505 Stimmen entschied sich das Volk für einen Verfassungsrat, nur 996 Stimmbürger trauten dem Kantonsrat Fähigkeit und Zeit für die Erarbeitung des Staatsgrundgesetzes zu.

Der im Wesentlichen von Ratsschreiber Christoph Schenkel ausgearbeitete, fortschrittliche Verfassungsentwurf wurde dem Verfassungsrat zugeleitet, der ihn um einige Reformpostulate zurückstutzte.^[37] In beiden Lesungen wurde der Antrag auf Volkswahl der Regierung abgelehnt, ebenso die Verminderung der Bezirksgerichte. Die Bezirksgerichte sollten künftig in Volkswahlen gewählt werden, das Obergericht hatte den Bezirksgerichtspräsidenten aus den Gewählten zu bestimmen. Angenommen wurde die Wahl der Gemeindepräsidenten durch die Gemeinden selbst, ebenso auf Antrag Fuogs das Gesetzesveto und die Einführung der Gewerbefreiheit. Die Pfarrer waren künftig durch die Regierung und eine gleich starke Abordnung der Gemeinde zu wählen, während die Regelung der Wahl der Lehrer dem Gesetz überlassen blieb. Das Schulgesetz von 1850^[38] hatte die Volkswahl bereits eingeführt, der Kantonsrat hatte den Entscheid unter Namensaufruf mit 50 zu 18 Stimmen gefällt.^[39] Durch Regierungsrat Zacharias Gysels Einfluss wurde das Auflegen der Steuer­register in den Gemeinden ausgemerzt. Mit 1000 Stimmen konnte künftig eine Volksabstimmung über die Abberufung des Kantonsrates verlangt werden. Das aktive Stimm- und Wahlrecht begann weiterhin mit dem 20. Altersjahr, das passive Wahlrecht, das heisst die Möglichkeit, gewählt zu werden, wurde auf 25 Jahre für Kantonsrat und Bezirksgerichte, auf 30 Jahre für Regierungsrat, Kantonsgericht und Obergericht angesetzt.

Die Verfassung verlangte eine gleichmässige Besteuerung aller Volksschichten und eine strenge Bestrafung jeder Steuerhinterziehung. Die Hand­änderungsgebühren bei Liegenschaftskäufen, die dem Kanton jährlich 4000 Gulden einbrachten, wurden halbiert; mehr an Steuerausfällen glaubte der Verfassungsrat der Kantonskasse nicht zumuten zu können, denn mit Annahme der Verfassung wurde mit einem Steuerausfall von 5847 Gulden gerechnet. Als ungerecht empfanden einzelne Bürger und ein Teil der Ver­fassungsräte, dass die Militärpflichtigen Waffen, Pferde und Ausrüstung selbst zu zahlen hatten, doch konnte sich der Verfassungsrat nicht zu einer Übernahme der Militärkosten durch den Kanton durchringen. Eine bessere Lastenverteilung stand erstaunlicherweise noch nicht zur Diskussion, die Einführung der Progressivsteuer blieb der Verfassungsrevision von 1873 vorbehalten.

Die Stelle eines Regierungsrates war künftig mit jeder andern Stelle, ausgenommen der eines Ständerates, unvereinbar. Das Öffentlichkeitsprinzip, seit 1834 für den Kantonsrat gültig, wurde auf den Regierungsrat und das Ober­gericht ausgedehnt. In den Wahlkreisen war pro 600 Einwohner ein Kantonsrat zu wählen, was einen künftigen Kantonsrat von 57 Mitgliedern ergab. Das Prinzip der Integralerneuerung nach jeweils vier Jahren wurde mit dem Argument einer höheren Kontinuität abgelöst durch das Prinzip der Partialerneuerung der Behörden: Je die Hälfte jeder Behörde musste nach je drei Jahren
einer Neuwahl unterzogen werden, was neu eine individuelle Amtsdauer von sechs Jahren ergab. Das System mit Partialwahlen fand in der Praxis allerdings wenig Anklang. Nach einer Volksabstimmung am 7. Februar 1868 kehrte der Kanton Schaffhausen zu Integralwahlen nach jeweils vier Jahren zurück.

Fuogs Idee der Konzentration der Exekutivgewalt in einem verkleinerten Regierungsrat, anständig bezahlt und hauptamtlich tätig, war für den Ver­fassungsrat ebenso Leitidee wie die Einführung des Departementalsystems, zwar weiterhin mit Kollegialbeschlüssen, aber mit Einzelverantwortlichkeit des Departementsvorstehers. Nur konnte sich der Verfassungsrat nicht zur konsequenten Durchführung entschliessen und blieb auf halbem Weg stehen. Die Reduktion der Regierungsmitglieder von bisher neun auf fünf gelang nicht, mit 18 zu 17 erhielt ein Regierungsrat von sieben Mitgliedern den Vorzug. Dass diese sieben nicht vollamtlich tätig sein konnten, erhellt die später genehmigte Besoldungsstruktur. Immerhin wurde der Regierungsrat als Behörde klar aus dem Kantonsrat ausgegliedert, der Kantonsrat konnte die Mitglieder nun in freier Wahl aus der ganzen stimmberechtigten Einwohnerschaft des Kantons auswählen.

Die Kantonsverfassung von 1852 erfüllte die Begehren der Radikaldemokraten nicht durchwegs. Aber gerade darum, weil nicht alles im Sinn der vehementen Erneuerer geändert wurde, erreichte die Verfassung in der Volks­abstimmung vom 2. Mai 1852 mit 2908 Ja gegen 2772 Nein eine Mehrheit.^[40] Die Stimmbeteiligung erreichte stolze 92 Prozent. Erst nach Änderung eines Artikels erhielt die Schaffhauser Kantonsverfassung von 1852 am 19. Juli 1856 die eidgenössische Gewährleistung.^[41] Der für den politischen Alltag unwesentliche Vorgang zeigt, wie sich der junge Bundesstaat erstmals in die Verfassungsgebung des Kantons einschaltete und gegen den Willen von Schaffhauser Regierung, Parlament und Volk Bundesrecht durchsetzte. Jetzt war es auch für die Schaffhauser klar: Bundesrecht bricht kantonales Recht.

8. Die Verfassung von 1876: vier Entwürfe – für 125 Jahre Gültigkeit

Die im Jahr 2001 noch gültige Kantonsverfassung stammt aus dem Jahr 1876. Obwohl 1869 in den Nachbarkantonen Zürich und Thurgau fortschritt­liche Verfassungen angenommen worden waren, wurde die Erneuerung der Schaffhauser Verfassung bis nach dem Erlass der neuen Bundesverfassung verschoben.^[42] Am 12. Mai 1872 steuerte Schaffhausen mit 6230 Ja gegen nur 435 Nein zum Bundesverfassungsentwurf zwar das beste aller kantonalen Resultate bei, das eidgenössische Gesamtresultat war aber knapp negativ.^[43] Der Reformwille wurde weder im Bund noch in Schaffhausen gebrochen, er wurde eher angestachelt. Die demokratische Welle spülte in Schaffhausen am 16. Mai 1872 17 von 62 Parlamentariern und am 1. Mai 1872 drei konservative Regierungsräte aus dem Amt. Die starke demokratische Bewegung, in Schaffhausen seit 1865 spürbar, stand auf dem Höhepunkt ihrer Entfaltung.

Nun schien alles Schlag auf Schlag abzulaufen: Am 3. März 1876 reichte der Demokratische Verein unter dem Präsidium von Redaktor und Jurist Johannes Uehlinger 1869 Unterschriften ein, die eine Verfassungsreform verlangten – mehr als ein Viertel der rund 7300 Stimmberechtigten hatten das Begehren unterstützt. Am 4. Mai bejahten die Stimmbürger mit 3703 zu 2107 Stimmen den Revisionsbeschluss, am 25. Mai wurde der 62 Mitglieder umfassende Verfassungsrat gewählt, der die Wünsche des Volkes einholte. Und am 27. Dezember 1874 konnten die Stimmbürger bereits über das neue, radikal-fortschrittliche Verfassungswerk abstimmen. Den 2871 Ja-Stimmen standen 2846 Nein gegenüber, doch die damals erforderliche Mehrheit der 7334 Stimmberechtigten (nicht der Stimmenden) war bei weitem nicht er­reicht. 1151 Stimmzettel trugen den Vermerk «Nein, Gruppenabstimmung», was zu einer Einzelabstimmung über verschiedene Revisionspunkte aufforder­te.^[44] Der Verfassungsrat legte dem Volk am 7. Februar 1875 zehn Grundsatz­fragen vor, welche bis auf drei den Verfassungsentwurf I bestätigten, nur das obligatorische Gesetzesreferendum, das Obligatorium bei Wahlen und die Volkswahl der höheren Richter wurde abgelehnt. Der Verfassungsrat passte den Verfassungsentwurf entsprechend an, veränderte aber auch die Gerichts­organisation und legte ihn nochmals dem Volk vor, allerdings in zwei Teilen: Die Verfassung ohne Gerichtsteil und den Gerichtsteil gesondert. Das Resultat lautete auf 3255 Ja zu 2176 Nein bzw. 2776 Ja zu 2567 Nein, aber das absolute Mehr der 7276 Stimmberechtigten war wieder nicht erreicht.^[45] Auch ein dritter Entwurf – bei dem die Gerichtsorganisation nochmals verändert wurde – ergab am 30. Mai 1875 mit 2910 Ja zu 2485 Nein wieder keine annehmende Mehr­heit der Stimmberechtigten. Das Problem war offensichtlich nicht eigentlich der Gehalt der Verfassung, sondern das nötige Quorum, das zeigte sich in den folgenden beiden Anfragen ans Volk: Sollen wir die Revision einstellen? – Diese Frage wurde am 30. Januar 1876 verneint. Soll der Verfassungsrat abberufen werden? – Dies verneinte das Volk am 5. März ebenfalls.

Der Verfassungsrat legte nach dieser Klärung mit Datum vom 24. März 1876 einen vierten Verfassungsentwurf vor. Es ist das Datum, das die heute noch gültige Verfassung trägt. Wichtige Neuerungen wurden beibehalten, aber in der Gerichtsorganisation kehrte man zum Zustand von 1852 zurück – womit ein Teil der Kritik aus dem Klettgau aufgefangen wurde. Offensichtlich wollten sich die Demokraten und die Liberalen in der Abstimmung über den vierten Verfassungsentwurf nicht noch einmal vor der gespannt nach Schaffhausen blickenden Schweizer Öffentlichkeit blamieren. Ein kantonales Komitee sammelte die Namen von 80 prominenten Befürwortern der neuen Verfassung und publizierte sie. Alle Zeitungen des Kantons sprachen sich für die Verfassung aus, «sogar die Klettgauer Zeitung»^[46]. Bei einer so klaren Ausgangssituation war es nicht weiter verwunderlich, dass endlich am 14. Mai 1876 bei einer Stimmbeteiligung von 88 Prozent die Schaffhauser Kantonsverfassung mit 5095 Ja gegen 1192 Nein angenommen wurde.

Materiell ergaben sich durch die neue Verfassung interessante Verschiebungen.^[47] Das aktive und passive Wahlrecht sowie die Volljährigkeit wurden auf 20 Jahre festgelegt. Für die bürgerliche Handlungsfähigkeit hatte das Privatrechtliche Gesetzbuch bisher ein Alter von 22 Jahren verlangt. Wahlen und Abstimmungen wurden obligatorisch. Die Wahl der fünf Regierungsräte (bisher sieben) und der zwei Ständeräte ging vom Grossen Rat ans Volk über, die Wahl der Geistlichen sollte künftig durch die Kirchgemeinden erfolgen. Zum fakultativen Gesetzesreferendum, das schon seit 1865 von 1000 Stimmberechtigten ergriffen werden konnte, trat das Finanzreferendum bei Beträgen von 150'000 Franken für einmalige und 15'000 Franken für jährlich wiederkehrende Ausgaben. 1000 Stimmberechtigte konnten auch eine Verfassungs- oder Gesetzesinitiative lancieren und eine Abstimmung über die Abberufung des Grossen Rates, des Regierungsrates oder des Verfassungsrates verlangen. Die persönliche Freiheit wurde über die Vorschriften der Bundesverfassung hinaus erweitert: Neu muss jeder in Untersuchung Gezogene schuldig oder nicht schuldig erklärt werden (Verbot der Verdachtsurteile); wer ohne Verschulden in Untersuchung gezogen ist, hat Anrecht auf Genugtuung und Entschädigung; es dürfen keine Zwangsmittel zur Erzielung von Geständnissen angewendet werden; das Recht auf Verteidigung wird anerkannt.

Die alten Grossratswahlkreise wurden abgeschafft, jede Gemeinde mit über 250 Einwohnern wurde ein Wahlkreis. Die Folge war, dass ab sofort rund zwei Drittel der Gemeinde- und Stadtpräsidenten im Grossen Rat sassen. Von den 514 von 1876 bis 1955 gewählten Kantonsräten waren 148 auch Gemeinde- oder Stadtpräsidenten, also 29 Prozent.

Der Unterricht an allen Schulen wurde unentgeltlich, die Primarlehrer­kosten der Gemeinden übernahm der Kanton zur Hälfte. Staat und Kirche wur­den getrennt, die bisherige evangelisch-reformierte Landeskirche und die katholische Kirchgemeinde Ramsen wurden öffentlich-rechtliche Korporationen, dank einer Ermächtigungsbestimmung erlangte 1890 dann auch die christ­katholische Gemeinde Schaffhausen durch Grossratsbeschluss diesen Status.^[48] Die finanziellen Leistungen des Kantons und der Gemeinden für religiöse Zwecke wurde dem Gesetz überlassen. Das öffentliche Armenwesen war weiterhin Sache der Gemeinden, neu trat ihnen der Kanton «aushülfsweise» an die Seite. Die Förderung der Volkswirtschaft wurde Staatsaufgabe. Für die Kantonssteuer und die Erbschaftssteuer galt fortan eine mässige Progression, die Gebühren bei der Handänderung von Liegenschaften wurden abgeschafft.

Der Erneuerungsgehalt der neuen Kantonsverfassung war beachtlich, auch wenn aus den erwähnten politischen Gründen der personell völlig überrissene Gerichtsapparat, der schon 1852 überholt war, in grossen Zügen übernommen wurde.

9.    Die Revisionsbewegung 1894–1899: Obligatorisches Gesetzesreferendum

Für den praktizierenden Juristen unerheblich, für den historisch Interessier­ten aber höchst interessant ist die Schaffhauser Verfassungsrevision der Jahre 1894–1899, die nach zwei vom Volk abgelehnten Entwürfen resultatlos ab­gebrochen wurde.^[49]

Für Schaffhausen typisch ist, dass sich die Volksbewegung an einem 1894 verabschiedeten Besoldungsgesetz^[50] entzündete, von dem 35 der 78 Grossrats­mitglieder mitbetroffen waren, nämlich alle Gemeindepräsidenten und Richter im Rat. Ohne sie wäre der Kantonsrat praktisch gar nicht beschlussfähig ge­wesen. Es lag auf der Linie des bisherigen Wirkens, dass Carl Sigerist-Schel­ling das Referendum gegen die erhöhten Besoldungen ergriff.^[51] Als die Regierung gemäss bisheriger Praxis von den 1603 Unterschriften nur 42 als gültig anerkannte, weil die übrigen nachdatiert worden waren, löste dies eine richtige Volksprotestwelle aus.^[52]Drei neue Volksinitiativen wurden eingereicht. Conrad Schlatter (Hallau) forderte das obligatorische Gesetzesreferendum, Carl Si­gerist-Schelling die Totalrevision der Kantonsverfassung und die Ausserkraftsetzung des neuen Besoldungsgesetzes. Die beiden ersten Volksinitiativen wurden vom Volk angenommen, die auf Totalrevision am 25. November 1894 mit 4049 Ja gegen 2136 Nein, die über das obligatorische Gesetzesreferendum am 24. Februar 1895 mit 4453 Ja gegen 1427 Nein. Am Tag dieser zweiten Abstimmung wurde der Hauptopponent, Carl Sigerist-Schelling, in die Re­gierung gewählt, um den verstorbenen Dr. Emil Joos zu ersetzen. Die dritte Volksinitiative, die das Besoldungsgesetz ausser Kraft gesetzt hätte, wurde dem Volk nicht unterbreitet, weil ihre Rechtmässigkeit verneint wurde.

Das waren die turbulenten Ereignisse, in deren Verlauf das obligatorische Gesetzesreferendum eingeführt wurde. Fortan musste bis 1980 jedes Gesetz, das der Kantonsrat ausgearbeitet hatte, auch wenn es völlig unbestritten war, dem Volk zur Genehmigung unterbreitet werden. Die Bilanz präsentiert sich wie folgt: Bis 1980 wurden 147 Gesetze dem Volk vorgelegt. In 138 Fällen stimmte das Volk dem vom Kantonsrat erarbeiteten Gesetz zu, in nur neun Fällen kam es zu einer Ablehnung. Diese Erfolgsquote von 94 Prozent stellt dem kantonalen Parlament ein hervorragendes Zeugnis aus. Es ist aber nicht zu vergessen, dass das Obligatorium den Kantonsrat zwang, seine Gesetz­gebung mit dem zu erwartenden Volksmehr abzustimmen. Während der quantitative Einfluss messbar ist, entzieht sich der qualitative der Beurteilung.

10. Teilrevisionen 1876–2000

Nach der gescheiterten Verfassungsrevision von 1899 setzte sich die Erkenntnis durch, es sei besser, den Stimmbürgern die wichtigen Einzelfragen gesondert vorzulegen. Durch die Möglichkeit von Teilrevisionen der Kantonsverfassung war der Weg frei, immer nur jene Artikel einer Revision zu unterziehen, die gerade beanstandet wurden. Auch liessen sich bei solchen Partialrevisionen die konkreten Auswirkungen und die Kosten besser überblicken. Für über hundert Jahre wurden fortan die politischen Probleme des Kantons Schaffhausen in Einzelgesetzgebung gelöst, wobei oft gleichzeitig mit einem neuen Gesetz der entsprechende Verfassungsartikel angepasst wurde. Dass dabei der Blick fürs Ganze verloren gehen musste, versteht sich von selbst. Aber solange bis ins letzte Viertel des 20. Jahrhunderts der Kanton und seine Struk­turen nicht in Frage standen, weil die Stimmbürger die Ausweitung der Staats­tätigkeit durch die Bewilligung neuer Finanzierungsmittel befürworteten, waren gesamtheitliches Denken und Optimieren der vorhandenen Mittel auch nicht von erster Priorität. Erst als die Konjunktur um 1973 abflachte und die öffentlichen Mittel knapp wurden, begann ein neues Ringen um die Frage, was der Kanton für die Bewohner zu leisten habe, wer in Bund, Kanton und Gemeinden welche Aufgabe optimal erfüllen könne und was Private möglicherweise erfolgreicher übernehmen könnten. Die alte Frage nach der sinnvollen Begrenzung staatlicher Tätigkeit wurde unter finanziellem Druck neu gestellt. Sie führte zu den Totalrevisionen in Bund und Kantonen am Ende des 20. Jahrhunderts.

Im Folgenden wird der Versuch unternommen, die wesentlichen Teilrevisionen der Kantonsverfassung seit 1876 in einer Übersicht nachzuzeichnen.

10.1   Die Stimmberechtigten

1876 wurde jeder männliche Kantonsbürger und jeder im Kanton Schaffhausen niedergelassene Schweizerbürger mit dem zurückgelegten 20. Alters­jahr stimm- und wahlberechtigt. 7271 hatten anlässlich der Verfassungsabstim­mung das Stimmrecht.^[53] Die nächste kantonale Volksabstimmung erfolgte erst 1884, wobei 7327 Stimmberechtigte gezählt wurden.^[54] Eine Erweiterung des Wahlkörpers geschah 1920 mit dem Einbezug der schweizerischen Aufenthal­ter bei kantonalen und kommunalen Abstimmungen.^[55] Die Sozialdemokratische Partei erhoffte sich dadurch einen höheren Stimmenanteil dank Stimmbürgern, die als Arbeitnehmer nur auf Zeit im Kanton Schaffhausen wohnten. Der Wahlkörper stieg dadurch von 10'943 auf 12'621 Mann.^[56] Mehr als eine Verdoppelung der Stimmberechtigten bewirkte 1971 die 1967 und 1969 noch abgelehnte Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechtes^[57]. Nun wurden statt 18'875 Männern neu 40'702 Stimmbürgerinnen und Stimmbürger regist­riert. Vorausgegangen war 1952 die Ermächtigung an die Kirchgemeinden, das Frauenstimm- und -wahlrecht einzuführen^[58], wovon verschiedene Kirch­gemeinden sofort Gebrauch machten. Marginal war die zahlenmässige Auswirkung der Einführung des Jugendstimmrechtes^[59]. Als nach einem vergeblichen Einführungsversuch 1983/84 am 23. September 1990 die 18- und 19-Jäh­rigen erstmals an die Urne gerufen wurden, stieg die Zahl der Stimmberechtigten um 290 auf 47'119, also um 0,52 Prozent. Der weltanschauliche Aufwand, der im Abstimmungskampf für oder gegen das Stimmrechtsalter 18 betrieben wurde, steht in keinem Verhältnis zu den effektiven Auswirkungen. Selbst die Einführung des Frauenstimmrechtes hat kaum eine grundsätzliche Änderung der Entscheidungen herbeigeführt. Aber sie hat mehr Menschen mit unserm Staatswesen verknüpft und ist damit ein wesentliches Mittel der Identifikation von Bevölkerung und Kanton. Die gleichen Überlegungen führten in der Verfassungsrevision 2001 zur Frage, ob nicht auch die 16- und 17-Jährigen und die schon länger in der Schweiz anwesenden Ausländer in die öffentliche Entscheidungsfindung einbezogen werden sollen. Das Stimmrecht der 16- und 17-Jährigen strich der Grosse Rat aus dem Verfassungsentwurf. Die Delega­tion der Kompetenz an die Gemeinden, das Ausländerstimmrecht für Gemeindeangelegenheiten fakultativ einzuführen, hat das Schaffhauser Stimmvolk am 4. März 2001 abgelehnt.^[60]

10.2   Volksrechte

Seit 1876 sind eine Anzahl von Volksrechten neu eingeführt worden. Ohne Volksabstimmung erfolgte 1891 die Festschreibung des Verfassungsreferendums^[61], womit eine Unterlassungssünde von 1876 behoben wurde. Für den Fall der Erhöhung des Steuerfusses erhielt das Volk 1960 die Möglichkeit, Budget und Steuerfuss per Referendum anzufechten.^[62] Seit 1976 hat die Kan­tonsbevölkerung das Recht, sich zur Linienführung der Nationalstrassen zu äussern (Nationalstrassenreferendum)^[63], und seit 1978 auch zu Atomanlagen^[64]. 1991 wurde das Referendum gegen Taxdekrete der Krankenanstalten ein­geführt.^[65]

Beschränkungen der Volksrechte wurde an der Urne meistens deutlich abgelehnt, so 1971 der Versuch, das fakultative statt des obligatorischen Ge­setzes- und Finanzreferendums einzuführen^[66], und 1982 die Abschaffung des Finanzreferendums^[67]. In den Bereich der Verwesentlichung der Demokratie gehört die 1956 eingeführte Möglichkeit, für gewisse Ämter stille Wahlen, d. h. Wahlen ohne formellen Wahlgang, zu veranstalten, wenn nicht mehr Kandidaten vorhanden sind als zu besetzende Sitze.^[68] Eine grössere Chance erhielten 1973 die Volksinitiativen, indem die Sammelfrist für Unterschriften, die seit 1876 gesetzlich auf zwei Monate beschränkt war, ganz wegfiel.^[69] An der nötigen Unterschriftenzahl von 1000 wurde nie etwas geändert, obwohl sich die Zahl der Stimmberechtigten von 7272 (1876) auf 47'190 (26. Novem­ber 2000) versechsfacht hat. Auch durch die 1988 erfolgte Einführung des doppelten Ja für Volksinitiative und Gegenvorschlag wurde das Initiativrecht des Volkes an die eidgenössische Regelung angepasst, vereinfacht und auf­gewertet.^[70] Bisher wurde jeweils zuerst ein entsprechender Gegenvorschlag des Parlamentes dem Volk vorgelegt, und erst, wenn dieser das nötige Mehr nicht erreicht hatte, die eingereichte Volksinitiative.

10.3   Staatsaufgaben

Wenn nur auf die Kantonsverfassung abgestellt würde, müsste angenommen werden, der Kanton habe seit 1876 bis heute nur wenige Aufgaben neu übernommen. Ein Blick auf die staatlichen Anstalten und Betriebe allein zeigt aber eine wesentliche Ausdehnung der Staatstätigkeit. So wurde beispielsweise 1887 das Psychiatriezentrum Breitenau^[71] geschaffen, 1901 das städtische Krankenhaus als Kantonsspital^[72] übernommen, 1904 die Strassenbahn Schaffhausen–Schleitheim^[73] eingerichtet und 1966 in den Autobetrieb ASS ^[74] um­gewandelt; ebenso wurde 1908 das kantonale Elektrizitätswerk ^[75] gegründet. 1963 beteiligte sich der Kanton mit 19 Mio. Franken am Bau des Pflegeheims der Gemeinden^[76], 1984 ging das Heim, heute Pflegezentrum genannt, in den Besitz des Kantons über^[77]. 1956 beteiligte sich der Kanton mit 55 Prozent am Bau der städtischen Gewerbeschule^[78], 1984 ging die Schule an den Kanton über^[79], wurde in der Folge mit Berufsmittelschulen ergänzt und mit der 1908 geschaffenen Landwirtschaftsschule^[80] zum Berufsbildungszentrum BBZ zusammengelegt. Die Übersicht liesse sich fortsetzen u. a. mit der 1905/1909 erfolgten Schaffung des Kantonslabors^[81], der Einrichtung des kantonalen Grund­buchamtes 1913^[82], des Vermessungsamtes 1916^[83], des Meliorationsamtes 1930^[84] und der Pensionskasse 1925^[85]. Alle diese weit reichenden neuen Kantonsaufgaben wurden ohne Änderung der Verfassung auf Gesetzes-, Dekrets- oder Verordnungsstufe vorgenommen.

Eine Veränderung der Verfassung erfolgte dagegen 1933 beim Übergang des Fürsorgewesens von den Bürgergemeinden auf die Einwohnergemeinden und den Kanton.^[86] Die Kantonalisierung war 1920 in der Volksabstimmung an der Kostenfolge gescheitert: Die Bürgergemeinden hätten 7,5 Mio. Franken an den Kanton abliefern müssen^[87]. Eine neue Lastenverteilung erfolgte 1994 mit dem neuen Sozialhilfegesetz, wobei Art. 55 der Kantonsverfassung angepasst wurde.^[88]

Die Lastenverteilung im Bildungswesen wurde 1876 in der Verfassung geregelt: Kantons- und Sekundarschulen wurden vom Kanton getragen, an die gesetzlichen Primarlehrerlöhne zahlte der Kanton den Gemeinden die Hälfte. Gleichzeitig mit dem Schulgesetz von 1981 erfolgte in Art. 48 KV eine De­legation der Verteilung der Schullasten ins Gesetz.^[89]

10.4   Parlament

Die Wahlkreise erhielten 1876 das Recht, auf 500 Einwohner (und einen Rest von über 250) ein Mitglied in den Grossen Rat abzuordnen. Das ergab 1876 einen Grossen Rat von 78 Mitgliedern. Das Anwachsen der Kantons­bevölkerung führte dazu, dass sich die Gesamtzahl der Kantonsräte vergrösser­te. Ab 1900 hatte der Kantonsrat 86 Mitglieder, und nach der Volkszählung von 1910 hätte er sich auf 95 vergrössert. Die Vertretungsziffer wurde daher 1912 pro Wahlkreis auf 600 angehoben^[90], 1924 auf 700^[91]. Bis 1952 wuchs der Kantonsrat wieder auf 85 Mitglieder an. Erneut drängte sich eine Neuregelung auf.

Schon 1917 und 1924 war zudem von sozialdemokratischer Seite der Versuch gemacht worden, das Proporzwahlverfahren einzuführen. Als 1948 das Volk einen Gegenvorschlag des Parlamentes erneut verwarf, wurde dem Volk 1952 die acht Jahre zuvor eingereichte Volksinitiative der SP endlich vor­gelegt. Dieses Mal stimmte der Souverän zu.^[92] Seit 1954 wird der Grosse Rat in sechs Wahlkreisen gewählt, deren Zusammensetzung und Vertreterzahl durch Grossratsdekret geregelt wird. In fünf Wahlkreisen kommt der Parteienproporz zur Anwendung, im sechsten Wahlkreis Buchberg-Rüdlingen mit
einem Vertreter blieb es beim Majorzwahlverfahren. 1963 wurde das Kantons­parlament durch Neufassung des Art. 35 KV auf 80 Mitglieder beschränkt, die Sitzzahl wird entsprechend den Einwohnerzahlen der Wahlkreise zugeordnet.^[93] Keinen Erfolg hatte 1973 ein Versuch, den Proporz für die Einwohnerräte der Gemeinden per Verfassungsänderung durchzusetzen.^[94]

Seit 1942 geniessen Mitglieder des Grossen Rates und des Regierungsrates für Äusserungen im Parlament Immunität; sie kann durch den Grossen Rat mit Zweidrittelmehrheit aufgehoben werden.^[95]

Von 1876 bis 1988 blieben die Finanzkompetenzen des Grossen Rates beschränkt auf 150'000 Franken für einmalige und auf 15'000 Franken für jährlich wiederkehrende Ausgaben, obwohl sich die Kaufkraft in diesem Zeitraum auf rund einen Zehntel verringerte. Versuche, die Summen anzuheben, scheiterten 1942^[96] und 1975^[97]. Erst 1989 wurden die völlig überholten Beträge auf 300'000 beziehungsweise 50'000 Franken erhöht und für Verschiebungen im Finanzvermögen auf 1 Mio. Franken festgesetzt. Der Regierung wurde bei dieser Gelegenheit eine Finanzkompetenz von 50'000 bzw. 10'000 Franken ein­geräumt.^[98]

10.5   Regierung undStaatspersonal

Seit 1876 amten die fünf Regierungsräte vollamtlich. Die Bestimmungen der Kantonsverfassung enthalten über die Stellung, Arbeitsweise und Organisation der Regierung kaum Angaben, die von der ursprünglichen Fassung abweichen. Erst 1985 erfolgte beim Erlass eines neuen Organisationsgesetzes
eine Änderung von fünf Verfassungsartikeln, wobei vor allem Detailbestimmungen ins Gesetz delegiert wurden. Bemerkenswert ist, dass dabei die 1876 aufgenommene Öffentlichkeit der Beratungen des Regierungsrates aufgehoben wurde.

1943 wurde ein neues Besoldungsgesetz für Beamte und Lehrer geschaffen. In diesem Zusammenhang erfolgte eine Revision der Art. 31 und 48 KV. Art. 31 KV legte ursprünglich fest, dass die Besoldungen der Behördemitglieder und Beamten durch Gesetz, die der Angestellten durch Dekret festzulegen sind. Neu wurden nun nur noch die Besoldungen der Regierung und die Besoldungsklassen durch Gesetz geregelt, die Einreihung in die Klassen hin­gegen durch Dekret; entsprechend den Geldwertänderungen konnte der Grosse Rat fortan die Besoldungen kürzen oder erhöhen. Neu war ferner in Art. 48 KV, dass Dienstzulagen an die Lehrer aller Schulstufen gewährt wurden, die der Kanton übernahm.^[99] Seit 1956 bestimmt Art. 31 KV, dass die Grundsätze für die Besoldung der Mitglieder von Behörden und der Beamten, Angestellten und Arbeiter, einschliesslich der Lehrer, durch Gesetz geregelt, die Höhe der Besoldung per Dekret festgelegt werden.^[100]

Die Amtsdauer war 1876 in Art. 29 KV für Geistliche und Lehrer auf acht Jahre festgelegt worden, für alle übrigen Beamten auf vier Jahre. Im Zusammenhang mit der Revision des Personalgesetzes von 1983 wurden die Geist­lichen aus der Verfassung gestrichen, und die Amtsdauer aller Beamten wurde einheitlich auf vier Jahre festgelegt.^[101]

10.6   Gerichte

Der grösste Regelungsbedarf bestand nach 1876 im Gerichtswesen, weil es nicht gelungen war, im Zug der Totalrevision zu einer befriedigenden Lösung zu kommen. Die grössten Veränderungen erfolgten 1928, als in den sechs Bezirken aus den fünfgliedrigen Bezirksgerichten Einzelrichter wurden, die auf eine mit dem Kantonsgericht gemeinsame zentrale «Gerichtskanzlei I. Instanz» aufbauten.^[102] Die zweite grosse Reform war die Integration der Einzelrichter ins Kantonsgericht im Jahr 1998.^[103] Der Versuch, die Bezirksrichter aufzuheben, war noch 1976 an der Urne gescheitert.^[104]

Es würde den Rahmen dieses Aufsatzes sprengen, alle Kompetenzverschiebungen, die mit den Verfassungsgesetzen von 1928, 1951, 1964, 1981, 1986 und 1995 erfolgten, im Einzelnen aufzulisten. Eine kleine, aber wesentliche Änderung erfolgte mit dem Steuergesetz von 1919: Das Obergericht wurde Rekursinstanz in Steuersachen, was durch die Delegation von Entscheidungen in Verwaltungsstreitigkeiten ins Gesetz in Art. 66 Ziffer 12 KV ermöglicht wurde.^[105] Es war der Anfang der generellen Verwaltungsgerichtsbarkeit, die dem Obergericht 1971 aufgrund der Volksinitiative Fritz Gasser übertragen wurde.^[106]

Einschneidend für die Gerichte und das Kantonsparlament von Schaff­hausen war die personelle Gewaltentrennung, die mittels der 1965 eingereichten Volksinitiative Jörg Aellig auf 1. Januar 1969 eingeführt wurde: Mitglieder des Grossen Rates und kantonale Funktionäre durften fortan nicht mehr Richter sein und umgekehrt.^[107] Dazu war allerdings keine Verfassungsänderung nötig, weil der Grundsatz der Gewaltentrennung und die Delegation der Details ins Gesetz seit 1876 unverändert in Art. 26 KV standen.

10.7   Gemeinden

Die Bildung, Vereinigung oder Auflösung bestehender Einwohner-, Bürger- und Kirchgemeinden wurde 1876 mit Art. 89 KV auf den Gesetzgebungs­weg gewiesen. So erfolgte die Vereinigung der Einwohner- und Bürger­gemeinden von Buchthalen 1946 und von Herblingen 1963 mit der Stadt Schaffhausen ohne Verfassungsänderung. Bezüglich der Kirchgemeinden trat 1973 ein Systemwechsel ein, indem deren Bildung, Vereinigung und Auf­lösung an die anerkannten Kirchen delegiert wurde.^[108] Die Bürgergemeinden wurden im Zusammenhang mit dem neuen Gemeindegesetz 1998 aufgehoben.^[109] Der Übergang der gesamten Gemeindeverwaltung samt dem Armen- oder Fürsorgewesen an die Einwohnergemeinden hatte 1933 die Bedeutung der Bürgergemeinden ausgehöhlt.^[110]

Der Finanzausgleich zwischen Kanton und Gemeinden wurde im Zusammenhang mit dem Steuergesetz 1956 durch einen Verfassungsartikel 60^bis eingeführt^[111], hat aber eine rechtlich interessante Vorgeschichte. Die Regierung schlug 1943 vor, im Budget 100'000 Franken aus der Wehrsteuereinnahme für finanzschwache Gemeinden abzusondern. Ohne formellen Entscheid stimmte der Grosse Rat dem Budgetantrag stillschweigend zu.^[112] Eine Verordnung des Regierungsrates von 1946 nahm auf diesen Grossratsbeschluss Bezug.^[113] 1956 wurden an die finanzschwachen Gemeinden Altdorf, Hemmental, Hofen und Stetten Beiträge zwischen 1200 und 6700 Franken ausbezahlt.^[114] Seit 1986 werden jährlich 1,2 Mio. Franken an finanzschwache Gemeinden ausbezahlt, je die Hälfte tragen der Kanton und die finanzstarken Gemeinden.^[115]

In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts gerieten einzelne Gemeinden nicht nur finanziell, sondern auch personell unter Druck. Verschiedene Ver­suche zielten darauf, Kantons- und Gemeindeverwaltungen effizienter zu gestalten und teilweise zusammenzulegen. Die Verfassung wurde dabei nur marginal verändert. Durch Volksinitiative wurde 1977 beispielsweise der Art. 93 KV so ergänzt, dass einzelne Verwaltungszweige von Gemeinden an den Kan­ton gegen Verrechnung übertragen werden können.^[116] Das Gemeindegesetz von 1998 setzte die Bestrebungen zur Zusammenarbeit fort. Anlässlich der Beratung der Kantonsverfassung 2001 wurde das Zusammenrücken der Verwaltungen von Kanton, Stadt und Gemeinden vorübergehend zu einem zentralen Thema. Ein freisinniger Vorstoss auf eine konsequente Strukturreform wurde in der Verfassungskommission aber früh abgeblockt, und die Bestimmung, die bei einem Vollzugsnotstand zu einer Gemeindefusion hätte führen können, wurde im Grossen Rat als «Zwangsfusionsartikel» vehement bekämpft. In der vom Grossen Rat am 14. November 2000 verabschiedeten, aber vom Volk inzwischen abgelehnten Verfassung wurde die Bestimmung schliesslich so flexi­bel ausgestaltet, dass den Gemeinden horizontale Zusammenarbeit (mit Gemeinden) und vertikale Zusammenarbeit (mit dem Kanton) ermöglicht werden sollten. Wäre eine Aufgabe nicht anders zu erfüllen, könnte der Regierungsrat die Gemeinden zur Zusammenarbeit verpflichten. Es wird eine wesentliche Aufgabe der nächsten Jahre sein, die Gemeinden (wieder) leistungsfähig zu machen.

10.8   Finanzen

Ganz im Gegensatz zu ihrer Bedeutung finden sich wenige Verfassungs­bestimmungen zu den öffentlichen Finanzen. Die Kantonsverfassung von 1876 regelte in Art. 59 die Grundsätze: Die Steuerpflichtigen haben im Verhältnis ihrer eigenen Mittel an die Kantons- und Gemeindelasten beizutragen, die Kantonssteuer ist nach dem Grundsatz mässiger Progression zu erheben, alle männlichen Einwohner zahlen eine gleiche Personalsteuer, der Kanton erhebt eine Erbschaftsabgabe progressiv nach Entfernung der Verwandtschaft. Ins Gesetz werden verwiesen: die Steuerbefreiung in Berücksichtigung des Exis­tenzminimums, das Mass der Progression und die Frage, ob sie auch auf Gemeindesteuern auszudehnen sei, sowie die Bestrafung bei Steuerhinterziehung. Bei diesen Grundsätzen ist es seither geblieben, die erforderlichen Details wurden im Steuergesetz von 1879 geregelt^[117]. Es hatte Bestand bis 1956, dann wurde das Steuergesetz bis 2000 zehn Mal den veränderten Verhältnissen angepasst. Kein anderes kantonales Gesetz hat so viele Teil- und Totalrevisionen aufzuweisen. Als neue Finanzquelle wurde 1922 das Motorfahrzeug entdeckt^[118], 1956 wurde gleichzeitig mit der Schaffung des kantonalen Finanzausgleichs die Personalsteuer auf alle volljährigen Steuerpflichtigen aus­gedehnt^[119], 1985 wurden die Wasserfahrzeuge neu einer Steuer unterworfen^[120], dafür erfuhren 1991 die direkten Nachkommen eine Befreiung von der Erbschafts- und Schenkungssteuer^[121]. Von all diesen zum Teil einschneidenden Veränderungen machte mit Ausnahme der Ausdehnung der Personalsteuer keine einzige Massnahme eine Änderung der Kantonsverfassung nötig.

11. Unbefriedigende Teilrevisionen – Versuch einer Gesamtschau

Die letzte Bemerkung macht deutlich, dass im Lauf der Jahre seit 1876 die Kantonsverfassung nicht mehr als Einheit der staatlichen Grundsätze auf­gefasst wurde. Dass es 1876 einen schmerzlichen Prozess brauchte, bis ein tragfähiger Grundkonsens über alle kantonalen Belange gefunden wurde, blieb ebenso in Erinnerung wie die verunglückte Verfassungsrevisionsbewegung von 1894–1899. Statt in vernetzten Zusammenhängen zu handeln, gingen die Behörden immer mehr dazu über, einzelne Materien der Kantonspolitik primär auf der Stufe Gesetzgebung zu ordnen und gleichzeitig die Verfassungsgrundlage entsprechend anzupassen. Der Zusammenklang des ganzen kantonalen Geschehens ging verloren. Die Zentralisierungstendenzen im Bund und letztlich in Europa und der Welt mögen dazu beigetragen haben. Aber gerade das globale Zusammenrücken führte auch zu einer Rückbesinnung auf die kleineren staatlichen Bereiche, in welchen noch Änderungen nötig und möglich schienen. Die Änderungen im regionalen Bereich waren umso drängender, als im Zeitalter des «privaten Reichtums bei leeren öffentlichen Kassen» der Ruf nach dem schlanken Staat und effizienter Verwaltungsführung immer lauter wurde. Insbesondere waren es im relativ kleinen Kanton Schaffhausen die parallelen Verwaltungen von Kanton und Stadt, die zu Diskussionen der «Überverwaltung» Anlass gaben. Weniger thematisiert wurden im Kantonsrat und in den Medien die offensichtlichen Probleme kleinerer Gemeinden in der Re­krutierung von Führungs- und Verwaltungspersonal bei schmalstem Budget. Offenkundige Strukturprobleme wurden mit Revisionen des Finanzausgleichsdekretes beantwortet, letztmals 1999^[122].

1975 war Kantonsrat Jürg Waeffler noch ein Rufer in der Wüste, als er mit einer Motion ein neues Grundgesetz forderte. Der Grosse Rat widmete dem Anliegen eine episch breite Diskussion, in der die Strukturmängel des Kantons von allen Seiten beleuchtet wurden. Eine Totalrevision der Kantonsverfassung schien einer Mehrheit aber die falsche Therapie zu sein, und unerwartet wuchtig schmetterte der Kantonsrat das Anliegen ab.^[123] Immerhin beauftragte das Kantonsparlament 1977 eine 17-köpfige Expertengruppe unter der Leitung von GF-Direktor Dr. Alfred Bernhard mit der Durchleuchtung der Verwaltungsstrukturen. Vom 1980 auf 170 Seiten abgelieferten Bericht sind heute wesentliche Forderungen verwirklicht, ohne dass allerdings etwas am traditionellen Aufbau von Kanton, Stadt und Gemeinden verändert worden wäre.

1986 zeigte Hermann Wanner in einem von der Regierung eingeforderten Bericht die Gebrechen der gültigen Kantonsverfassung auf.^[124] Mit Altregierungsrat Hermann Wanner hatte sich eine historisch und politisch erfahrene Magistratsperson für eine Verfassungsrevision ausgesprochen, ohne dass die Öffentlichkeit Kenntnis davon nehmen konnte. Denn leider verschwand der Expertenbericht in den regierungsrätlichen Schubladen.^[125]

Kantonsrat René Steiner entwickelte im Januar 1992 in der FDP-Fraktion eine Zusammenfassung der Ideen für eine Strukturreform des Kantons Schaffhausen, die er kurz darauf publizierte.^[126] Der von Steiner inspirierte «Arbeitskreis für gesunde Finanzen» konnte 1994 Prof. Dr. iur. Paul Richli von der Universität Basel zu einem Vortrag in Schaffhausen verpflichten, an dem das Modell der Teilfusion von Stadt und Kanton Schaffhausen eingehend besprochen, aber als eine zu schmale Basis für eine Staatsreform gewertet wurde^[127]. Das Referat wurde auf den Schweizerischen Juristentag, der am 29./30. September 1995 in Schaffhausen abgehalten wurde, in erweiterter Form publiziert.^[128] Der Juristenverein Schaffhausen hat sich auch vor und nach diesem Anlass lebhaft für die Verfassungsrevision eingesetzt und wichtige Impulse gegeben.^[129]

12. Die Einleitung der Totalrevision 2001

Kantonsrat Hans-Jürg Fehr hatte in der Zwischenzeit im Juni 1994 in einer Motion eine neue Kantonsverfassung auf das Jubiläumsjahr 2001 gefordert. Das Kantonsparlament solle unverzüglich die Initiative dazu ergreifen.^[130] Nach einer positiven Stellungnahme der Regierung und einer kontrovers geführten Diskussion erklärte der Kantonsrat die Motion am 16. Januar 1995 mit 39 zu 28 Stimmen als erheblich.^[131] Bereits am 27. Februar 1996 legte der Regierungsrat Bericht und Antrag vor^[132], der Kantonsrat verabschiedete die Vorlage am 18. November 1996 in zweiter Lesung mit 64 zu 0 Stimmen^[133], und am 6. April 1997 entschieden sich die Stimmberechtigten mit 15'339 Ja gegen 3046 Nein für die Einleitung der Totalrevision. Mit 8996 zu 7618 Stimmen lehnte das Volk gleichentags die Wahl eines Verfassungsrates ab und be­auftragte den Grossen Rat mit dem Reformwerk.^[134] Eine 15-gliedrige Spezialkommission des Rates, zeitweise ergänzt mit 30 vom Grossen Rat gewählten ausserparlamentarischen Mitgliedern, erarbeitete in gut drei Jahren die Kantonsverfassung 2001, die am 14. November 2000 vom Grossen Rat nach zwei sehr lebhaft und teilweise erregt geführten Debatten mit 39 zu 7 Stimmen verabschiedet wurde^[135]. Die seriöse Arbeit, die den Rahmen der kantonalen Politik neu absteckt, war begleitet von einer breiten Vernehmlassung, Vortrags­veranstaltungen in Stadt und Land sowie zahlreichen Medienberichterstattungen.

Der Umbau der Volksrechte – Einführung der Volksmotion und grosszügi­ge Erweiterung des fakultativen Referendums, dafür Verzicht auf den Auto­matismus des obligatorischen Gesetzesreferendums – wurde nicht allgemein verstanden. Als die Volksabstimmung vom 4. März 2001 heranrückte, bildeten sich relativ spät vier Gruppierungen, die aus verschiedenen Motiven eine Ab­lehnung der neuen Kantonsverfassung empfahlen. Der Verzicht auf das obli­gatorische Gesetzesreferendum und die Anhebung des obligatorischen Finanz­referendums auf 10 Mio. Franken war für die erste Gruppe ein unakzeptabler Schritt. Diese Gruppe wurde vehement unterstützt von den Schaffhauser Nachrichten, teilweise von der Klettgauer Zeitung und dem Schleitheimer Bo­ten. Den Ökoliberalen und einem Teil der Sozialdemokraten waren die Ver­luste, die sich bei der Überarbeitung des fortschrittlichen Entwurfs der 45-er Kommission im Grossen Rat ergeben hatten, zu gross, als dass sie den Ver­fassungsentwurf des Parlamentes unterstützen wollten; während sich die SP zuletzt zu einem Ja durchrang, blieben die Ökoliberalen beim kategorischen Nein. Dem Schaffhauser Bock waren die Fusionsbestrebungen zwischen Kan­ton, Stadt und Gemeinden zu wenig griffig, so dass er ebenfalls ein Nein emp­fahl. Und schliesslich fand ein Kantonsrat und Jurist überdies, die alte Kan­tonsverfassung von 1876 atme Geist und Sprache von Gottfried Keller so un­verbraucht, dass es gar keine neue brauche. Das Resultat ergab 12'995 Ja und 16'505 Nein^[136], womit der erste Entwurf mit rund 44 zu 56 Prozent gescheitert war.

Ob es gelingt, den zweiten Verfassungsentwurf so zu gestalten, dass ge­nügend Befürworter die zahlreichen Skeptiker überflügeln können, ist zur Zeit der Endredaktion dieses Artikels noch offen.

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